ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 9 января 1998 года
Именем Российской Федерации
Приморский краевой суд в составе:
председательствующего судьи: Кудриной Л.М.,
народных заседателей: Бариновой В.С.,
Полонской Л.И.,
при секретаре: Маниленко Л.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению ОАО ХК "Дальморепродукт" о признании недействительными
постановлений администрации Приморского края от 14 февраля 1994 г.
N 53, от 30 декабря 1994 г. N 653, от 17 января 1995 г. N 27, от 6
февраля 1995 г. N 55,
установил:
ОАО "ХК "Дальморепродукт" обратилось в суд с заявлением о
признании недействительными постановлений администрации
Приморского края от 14 февраля 1994 г. N 53 "О ставках налогов,
отчисляемых в дорожный фонд" и от 30 декабря 1994 г. N 653 "О
ставках налогов, отчисляемых в дорожный фонд". В обоснование
заявления указано, что постановлением от 14 февраля 1994 г. N 53
ставка налога на пользователей автомобильных дорог в Приморском
крае была установлена в размере 1% от суммы реализации продукции,
выполняемых работ и предоставляемых услуг, а постановлением от 30
декабря 1994 г. N 653 ставка этого налога была увеличена до 3% от
суммы реализации продукции, выполняемых работ и предоставляемых
услуг.
Поскольку повышение ставок федерального налога в нарушение
требований закона РФ "Об основах налоговой системы Федерации" было
произведено исполнительным органом власти субъекта Российской
Федерации с превышением его полномочий и с нарушением прав
налогоплательщиков ОАО "ХК "Дальморепродукт" просило признать
указанные постановления недействительными.
В дополнительном заявлении ОАО "ХК "Дальморепродукт" поставлен
вопрос о признании недействительными постановлений администрации
Приморского края от 17 января 1995 г. N 27 "О внесении изменений в
постановление администрации края от 30.12.94 N 653 "О ставках
налогов, отчисляемых в дорожный фонд" и от 6 февраля 1995 г. N 55
"Об отмене постановления администрации края от 17.01.95 N 27 по
тем основаниям, что названные постановления связаны с
постановлениями 1994 г., являются их составной частью и
рассмотрение вопроса о законности постановлений 1994 г. в отрыве
от вопроса о постановлениях 1995 г. приведет к затруднениям в
применении судебного решения в случае удовлетворения заявления.
Представители администрации Приморского края, не соглашаясь с
заявлением ОАО "ХК "Дальморепродукт", сославшись на то, что
оспариваемые постановления повысили ставку налога на пользователей
автомобильных дорог, которая с января 1993 г. полностью
перечислялась в территориальный дорожный фонд. Издание
оспариваемых правовых актов находилось в пределах компетенции
администрации Приморского края, что вытекает из анализа текста
Указа Президента РФ от 09.10.93 "О реформе представительных
органов власти и органов местного самоуправления в Российской
Федерации". В силу п. 5 названного Указа, в связи с отсутствием
Совета народных депутатов в случае самороспуска или невозможности
выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого
кворума функции органа представительной власти осуществляет
соответствующая администрация. Считают, что имеются ввиду все
функции представительного органа. В соответствии с п. 3 ст. 5
Закона РФ "О дорожных фондах Российской Федерации" от 18.10.91 (с
последующими изменениями и дополнениями) администрация Приморского
края в пределах ее компетенции приняла оспариваемые постановления.
Кроме того, по мнению представителей администрации Приморского
края, заявителем пропущен срок обращения в суд о признании
недействительным постановления от 14 февраля 1994 г. "О ставках
налогов, отчисляемых в дорожный фонд".
Представитель налоговой инспекции по Приморскому краю с
заявлением ОАО "ХК "Дальморепродукт" не согласился, пояснив, что
изданные администрацией Приморского края постановления приняты в
соответствии с Законом РФ "Об основах налоговой системы в РФ" от
27.12.91 и Закона РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" от
18.10.91.
Выслушав объяснения представителей заявителя, представителей
заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к
выводу о том, что заявление ОАО "ХК "Дальморепродукт" подлежит
удовлетворению.
В соответствии со ст. 57 Конституции Российской Федерации
каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Законом, определяющим принципы построения налоговой системы в
Российской Федерации, является Закон РФ "Об основах налоговой
системы Российской Федерации" от 27.12.91.
Согласно ч. 2 ст. 18 названного Закона органы государственной
власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и
обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством
Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных
налогов и налоговых платежей.
Пунктом "м" ч. 1 ст. 19 этого же Закона налоги, служащие
источниками образования дорожных фондов, зачисляемых в эти фонды в
порядке, определяемом законодательными актами о дорожных фондах в
Российской Федерации, отнесены к федеральным налогам, а в ст. 5
этой статьи установлено, что федеральные налоги (в том числе
размеры их ставок, объекты налогообложения, плательщики налогов) и
порядок зачисления их в бюджет или во внебюджетный фонд
устанавливаются законодательными актами Российской Федерации и
взимаются по всей ее территории.
Таким законодательным актом, регулирующим образование
финансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети
автомобильных дорог общего пользования и создание дорожных фондов,
является Закон РФ "О дорожных фондах в Российской Федерации" от 18
октября 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями.
Уплата налога на пользователей автомобильных дорог
регулируется ст. 5 Закона РФ "О дорожных фондах в Российской
Федерации". В соответствии с ч. 3 ст. 5 названного Закона в
редакции от 25.12.92, действовавшей на момент принятия
оспариваемых постановлений администрации Приморского края,
увеличение ставок налога на пользователей автомобильных дорог
может осуществляться в том числе Советом народных депутатов.
Представительным органом государственной власти федеральным
законом может быть предоставлено право в зависимости от местных
условий изменить ставку налога в том числе и федерального (ч. 2
ст. 1 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской
Федерации").
Основанием для наделения представительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации на уровне
федерального закона изменить ставку налога на пользователей
автомобильных дорог в зависимости от местных условий явилось то,
что за счет федерального налога на пользователей автомобильных
дорог формируется как федеральный дорожный фонд, так и фонды
субъектов Российской Федерации (территориальные дорожные фонды).
Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 3 Закона РФ "О
дорожных фондах в Российской Федерации", за счет федерального
налога на пользователей автомобильных дорог формируются не только
территориальные дорожные фонды, но и федеральный дорожный фонд,
причем ставка налога, за счет которого формируется федеральный
дорожный фонд, определена ч. 2 ст. 5 указанного Закона (в редакции
от 25.01.92) в размере 0.4% от суммы реализации продукции,
выполняемых работ и предоставляемых услуг. По смыслу данного
Закона субъект Российской Федерации может изменить лишь ту часть
ставки налога на пользователей автомобильных дорог, которая
направлена на формирование территориального дорожного фонда.
Оспариваемые постановления администрации Приморского края не
уточняют, на формирование какого дорожного фонда (федерального или
территориального) установлена и подлежит взысканию увеличенная
ставка налога на пользователей автомобильных дорог.
Доводы представителей администрации Приморского края о том,
что в соответствии с п. 3 ст. 3 Закона РФ "О дорожных фондах в
Российской Федерации" (в редакции от 25.12.92) и законами
Российской Федерации о бюджете на 1994, 1996 годы, налог на
пользователей автомобильных дорог полностью зачисляется в
территориальный дорожный фонд, а поэтому постановления, принятые
администрацией Приморского края, соответствуют действующему
законодательству, суд считает необоснованными, т.к. правом на
изменение ставки налога наделены представительные органы власти.
Кроме того, суд считает, что увеличение ставок налога на
пользователей автомобильных дорог сначала в 2.5 раза, а затем в
7.5 раз по сравнению со ставкой Федерального налога произведено в
нарушение ч. 2 ст. 5 действующей редакции Закона РФ "О дорожных
фондах в Российской Федерации", предусматривающей возможность
повышать (понижать) ставку налога не более, чем на 50% от ставки
федерального налога.
Ссылку представителей администрации Приморского края на то,
что основным источником (на 80%) повышения территориального
дорожного фонда является налог на пользователей автомобильных
дорог, а с учетом специфики местных условий требовалось
установление более высокой ставки налога, чем установленных
оспариваемыми постановлениями, как на обоснование повышения ставок
налога, суд считает неубедительной, поскольку повышение ставок
налога может иметь место только с соблюдением разумных пределов.
Судом проверялись доводы представителей администрации
Приморского края и налоговой инспекции по Приморскому краю о том,
что обжалуемые постановления были приняты в пределах компетенции
органа государственной власти Приморского края и признаны
ошибочными.
В п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 октября 1993
г. "О реформе представительных органов власти и органов местного
самоуправления в Российской Федерации" было предусмотрено, что до
избрания и начала работы новых органов представительной власти и
местного самоуправления за администрацией соответствующего
субъекта Российской Федерации закреплялись не все функции,
которыми обладали краевые Советы народных депутатов, как органы
представительной власти, а только те, которые были непосредственно
поименованы в данном Указе Президента Российской Федерации.
Государственно - правовым управлением Президента Российской
Федерации 7 декабря 1993 г. было дано официальное разъяснение
отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 9
октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и
органов местного самоуправления в Российской Федерации", согласно
которому под исполнительно - распорядительными функциями,
закрепленными законодательством Российской Федерации и краевой,
областной администрации.
В соответствии с п. 4 Указа Президента Российской Федерации от
9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и
органов местного самоуправления в Российской Федерации"
перечисленные полномочия до избрания и начала работы новых органов
представительной власти осуществляются соответствующей
администрацией.
Таким образом, исчерпывающий перечень полномочий администрации
был установлен Указом Президента Российской Федерации от 9 октября
1993 г. и Законом РФ "О краевом, областном Совете народных
депутатов Российской Федерации и краевой, областной
администрации". Ни в Указе Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О
реформе представительных органов власти и органов местного
самоуправления в Российской Федерации", ни в официальном
разъяснении положений этого Указа за местной администрацией на
период отсутствия представительных органов власти не были
закреплены законодательные функции, в том числе предусмотренная п.
4 ст. 45 Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов
и краевой областной администрации" функция по установлению в
соответствии с законодательством Российской Федерации краевых,
областных налогов, сборов, пошлин и тарифов на оплату услуг
предприятий и организаций, находящихся в собственности края,
области и порядка их взимания.
Из изложенного следует, что установленный Законом РФ "О
дорожных фондах в Российской Федерации" порядок увеличения ставок
налога на пользователей автомобильных дорог не был изменен Указом
Президента от 9 октября 1993 г.
В целях укрепления основ народовластия и обеспечения поэтапной
конституционной реформы органов государственной власти в субъектах
Российской Федерации 22 октября 1993 г. Президентом Российской
Федерации был издан Указ "Об основных началах организации
государственной власти в субъектах Российской Федерации, который
утвердил и "Положение об основных началах организации и
деятельности органов государственной власти краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных
округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной
реформы" и установил, что Закон РФ "О краевом областном Совете
народных депутатов и краевой, областной администрации" и другие
законодательные акты применяются в части, не противоречащей
настоящему Указу.
Согласно п. 1 Положения государственную власть в краях,
областях, городах федерального значения, автономной области,
автономных округов Российской Федерации осуществляют органы
представительной и исполнительной власти.
В соответствии с п. 4 Положения правовое регулирование на
территории края осуществляют представительные органы
государственной власти.
В п. 5 Положения к компетенции представительного органа власти
края были отнесены и вопросы о принятии правовых актов о введении
или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении
финансовых обязательств края, области, города федерального
значения, автономной области, автономного округа, также другие
правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет
бюджета края.
Компетенция администрации края на период поэтапной
конституционной реформы определена в п. 10 Положения,
законодательные функции в компетенцию края не входили.
В п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря
1993 г. "О действии законодательства Российской Федерации, об
органах государственной власти краев, областей, городов
федерального значения, автономной области, автономных округов
Российской Федерации" признаны недействующими ряд статей и пунктов
статей Закона РФ "О краевом, областном Совете народных депутатов и
краевой, областной администрации". В этот перечень не включены п.
4 ст. 45 и п. 8 ст. 49 Закона РФ "О краевом, областном Совете
народных депутатов и краевой, областной администрации". Из этих
норм названного закона, а также Указов Президента Российской
Федерации, определяющих полномочия администрации края на период
проведения поэтапной конституционной реформы следует, что на
администрацию края были возложены функции по сбору налогов, но не
изменению налогового законодательства в виде установления иной
ставки налога, чем это предусмотрено федеральным законом.
Положение администрации края не предусматривало
самостоятельное принятие его решения об изменении ставок
федеральных налогов.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об
обоснованности заявления "ХК "Дальморепродукт" о признании
недействительными постановлений администрации Приморского края от
14 февраля 1994 г. N 53 и от 30 декабря 1994 г. N 653.
Решая вопрос о законности постановлений 1994 г., суд считает,
что следует признать недействительными и постановления
администрации Приморского края от 17 января 1995 г. N 27 "О
внесении изменений в постановление администрации Приморского края
от 30 декабря 1994 г. "О ставках налогов, отчисляемых в дорожный
фонд" и от 6 февраля 1995 г. N 55 "Об отмене постановления
администрации края от 17 января 1995 г. N 27", поскольку названные
постановления связаны с постановлениями 1994 г., вносят в них
изменения, фактически являются их составной частью.
Рассмотрение вопроса о законности постановлений 1994 г. в
отрыве от вопроса о постановлениях 1995 г. может привести к
затруднениям в применении судебного решения по настоящему делу.
Судом проверялись доводы представителей администрации
Приморского края о пропуске заявителем срока обращения в суд с
заявлением о признании недействительным постановления от 14
февраля 1994 г. N 53 "О ставках налогов, отчисляемых в дорожный
фонд" и признаны неубедительными.
Суд считает, что в соответствии с постановлением Высшего
арбитражного суда Российской Федерации от 22 декабря 1992 г. N 23
к данным правоотношениям применяется общий срок исковой давности -
три года, с заявлением о признании постановлений 1994 г.
недействительными, в том числе от 14 февраля 1994 г. N 53, ОАО "ХК
"Дальморепродукт" обратилось в июне 1997 г. Однако, это
постановление непосредственно связано с постановлениями от 30
декабря 1994 г. N 653, от 17 января 1995 г. N 27 и от 6 февраля
1995 г. N 55, вытекают одно из другого. Сроки обжалования этих
постановлений ко дню обращения с заявлением в суд не истекали.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 14, 197, 203
ГПК РСФСР, суд
решил:
Признать недействительными постановления администрации
Приморского края от 14 февраля 1994 г. N 53 "О ставках налогов,
отчисляемых в дорожный фонд", от 30 декабря 1994 г. N 653 "О
ставках налогов, отчисляемых в дорожный фонд", от 17 января 1995
г. N 27 "О внесении изменений в постановление администрации края
от 30 декабря 1994 г. N 653 "О ставках налогов, отчисляемых в
дорожный фонд", от 6 февраля 1995 г. N 55 "Об отмене постановления
администрации края от 17.01.95 N 27" с момента их принятия.
Решение может быть обжаловано или опротестовано в Верховный
Суд Российской Федерации через Приморский краевой суд в течение 10
дней.
Председательствующий
Л.М.КУДРИНА
Народные заседатели:
В.С.БАРИНОВА
Л.И.ПОЛОНСКАЯ
|
