ЛЕНИНСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД Г. ВЛАДИВОСТОКА
ПРИМОРСКОГО КРАЯ
МОТИВИРОВАННОЕ РЕШЕНИЕ
от 2 декабря 2002 года
Ленинский районный суд г. Владивостока, Приморского края, в
составе:
председательствующего судьи Грачева Г.М.,
с участием прокурора Семаль А.В.,
Карасевой О.В.,
при секретаре Дмитриенко А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению Думы г. Владивостока к главе администрации г.
Владивостока и главному управлению Министерства юстиции РФ по
Приморскому краю о признании недействительными некоторых статей
Устава муниципального образования город Владивосток и заявление
прокурора г. Владивостока к муниципальному образованию г.
Владивосток в лице Думы г. Владивостока и главы администрации г.
Владивостока, главному управлению Министерства юстиции РФ по
Приморскому краю о признании недействительной и не порождающей
правовых последствий с момента вступления в силу ст. 93 Устава
муниципального образования город Владивосток,
установил:
Прокурор г. Владивостока в порядке ст. 41 ГПК РСФСР и ст. 22
Федерального закона "О прокуратуре РФ", обратился в суд с
заявлением к муниципальному образованию г. Владивосток в лице Думы
г. Владивостока, главе администрации г. Владивостока и третьему
лицу на стороне ответчиков Управлению юстиции администрации
Приморского края, в интересах неопределенного круга лиц, с
требованием о признании недействительной и не порождающей правовых
последствий с момента вступления в силу ст. 93 Устава г.
Владивостока.
В обоснование заявленного требования прокурор г. Владивостока
указал, что 19 декабря 1999 года на референдуме был принят Устав
г. Владивостока. Свидетельством о регистрации 25 N 030 от 28
декабря 1999 года Устав г. Владивостока был зарегистрирован
Управлением юстиции Администрации Приморского края. В соответствии
со ст. 93 Устава, изменение и пересмотр Устава города
осуществляются только на городском референдуме. Данная статья
противоречит федеральному законодательству по следующим
основаниям. В соответствии со ст. 8 ч. 2 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" Устав муниципального образования принимается
представительным органом местного самоуправления или населением
непосредственно.
Согласно ст. 22 ч. 2 Закона Приморского края "О местном
самоуправлении в Приморском крае" Устав муниципального образования
так же принимается представительным органом местного
самоуправления либо непосредственно населением, путем референдума.
Таким образом, согласно требований федерального законодательства и
законодательства Приморского края, внесение изменений и дополнений
в Устав муниципального образования возможно как непосредственно
населением, так и представительным органом. Закрепление в Уставе
г. Владивостока порядка внесения изменений и дополнений только на
городском референдуме нарушает, как права жителей города вносить
изменения в Устав города через представительный орган - Думу г.
Владивостока, так и права самих депутатов.
Кроме того, согласно действующего федерального
законодательства и законодательства Приморского края о
референдуме, его проведение возможно лишь при явке избирателей,
превышающей 50% их численного состава. При таких обстоятельствах,
с учетом периодических изменений Федерального и краевого
законодательства соответствующее изменение Устава только через
городской референдум крайне затруднительно и не способствует
своевременному устранению нарушений закона. Поэтому с учетом
изложенного прокурор г. Владивостока просит суд:
1) Признать недействительной и не порождающей правовых
последствий с момента вступления в силу ст. 93 Устава г.
Владивостока, устанавливающей порядок внесения изменений и
пересмотр Устава только на городском референдуме;
2) Обязать администрацию г. Владивостока и Думу г.
Владивостока опубликовать решение суда в газете "Приморские
Вести".
Одновременно, Дума г. Владивостока также обратилась в суд с
исковым заявлением к ответчикам: главе администрации г.
Владивостока, главному управлению Министерства юстиции Российской
Федерации по Приморскому краю, о признании недействительными абз.
1 ст. 3 в части, абз. 3 ст. 6 в части, абз. 3 ст. 8 в части, абз.
3 ст. 14 в части, абз. 5 ст. 14, абз. 1 ст. 19, абз. 3 ст. 19 в
части, абз. 2 ст. 22, абз. 3 ст. 22, ст. 27, абз. 1 ст. 31 в
части, абз. 7 ч. 2 ст. 36, абз. 2 ст. 37 в части, абз. 3 ч. 2 ст.
39, абз. 1 ст. 43 в части, абз. 2 ст. 47, абз. 1 ст. 52, абз. 2
ст. 65, абз. 4 ст. 83 в части, ст. 93 Устава муниципального
образования город Владивосток.
В обоснование заявленного иска Дума г. Владивостока указала,
что Устав муниципального образования город Владивосток (далее -
Устав) был принят на местном референдуме города Владивостока 19
декабря 1999 года и зарегистрирован в Управлении юстиции
Приморского края, в связи с чем было выдано свидетельство о
регистрации от 28.12.1999 N 030. Заявитель считает, что
нижеприведенные нормы Устава противоречат федеральному и краевому
законодательству по следующим основаниям:
1. Абзац 1 ст. 3 Устава в части "Границы территории города
установлены постановлением Совета Министров РСФСР N 138 от 25
апреля 1985 года".
Указанным постановлением утвержден генеральный план г.
Владивостока. Границы города Владивостока утверждены
постановлением губернатора от 6 мая 2000 года N 385 "Об
утверждении проекта черты города Владивостока". В соответствии с
п.п. 1 п. 1 ст. 8 Закона Российской Федерации "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" в
уставе муниципального образования устанавливаются границы и состав
территории муниципального образования. Таким образом, формулировка
абзаца 1 ст. 3 Устава противоречит федеральному закону, а также п.
6 ст. 6 Закона Приморского края N 93-КЗ "Об административно -
территориальном устройстве Приморского края".
2. Абзац 3 ст. 6 Устава в части "В случае, если Устав или иной
нормативный правовой акт города Владивостока противоречит
федеральному закону или закону Приморского края, то действует
закон Приморского края".
В соответствии со ст. 7 Федерального закона Российской
Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" (далее - Закон РФ "Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации") законодательное
регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного
самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией
Российской Федерации и настоящим федеральным законом.
Следовательно, если норма Устава противоречит федеральному или
краевому закону, то будет действовать и применяться федеральный
закон, прежде всего, или закон Приморского края, если данный
вопрос находится в компетенции субъекта Российской Федерации.
3. Абзац 3 ст. 8 Устава в части "представительными".
В соответствии со ст. 15 Закона РФ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
представительный орган местного самоуправления является
коллегиальным органом. Следовательно, представительные полномочия
в полной мере могут принадлежать только Думе города Владивостока,
а никак не главе администрации. На основании ст. 34 Устава глава
администрации осуществляет представительские полномочия.
4. Абзац 3 ст. 14 Устава в части "если иное не предусмотрено в
самом нормативном правовом акте".
Из редакции нормы следует, что в акте может быть предусмотрен
любой иной порядок вступления в силу нормативных правовых актов
органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии
со ст. 19 Закона РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" нормативные правовые акты
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, вступают в силу после их официального
опубликования (обнародования). Следовательно, самим актом не может
быть предусмотрен иной порядок вступления в силу.
5. Абзац 5 ст. 14 Устава.
Редакция нормы построена таким образом, что не позволяет
представительному органу отменить или приостановить действие своих
собственных актов. В соответствии со ст. 19 Закона РФ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" органы местного самоуправления издают правовые акты и,
следовательно, имеют право их отменить или приостановить.
6. Абзац 1 ст. 19 Устава противоречит ст. 7 Закона РФ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", на основании которой местное самоуправление
осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
настоящим федеральным законом и иными актами. Федеральные законы,
законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить
вышеперечисленным актам. Следовательно, основополагающими
нормативными правовыми актами являются Конституция Российской
Федерации и Закон РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации". Во-вторых, Устав города
Владивостока не может обладать высшей юридической силой по
отношению к абсолютно всем правовым актам городского
самоуправления, так как решения, принятые на местном референдуме,
обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами.
Следовательно, если вопрос на референдуме урегулирован иначе, чем
это есть в Уставе, то будет применяться решение референдума и,
следовательно, Устав не будет обладать высшей юридической силой.
7. Абзац 3 статьи 19 в части "Настоящий Устав принимается на
городском референдуме".
В соответствии с п. 2 ст. 8 Закона РФ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав
муниципального образования принимается представительным органом
местного самоуправления или населением непосредственно. В данном
случае Закон РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" диспозитивно регулирует
порядок принятия устава, не запрещая это сделать представительному
органу местного самоуправления. Следовательно, когда установлен
только один путь принятия устава, нарушается вышеуказанная норма
Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации".
8. Абзацы 2, 3 статьи 22 Устава.
В соответствии с п. 4 ст. 8 Закона Приморского края "О местном
референдуме в Приморском крае" решение о назначении местного
референдума публикуется в местных средствах массовой информации не
позднее, чем через 6 дней со дня его принятия. В соответствии с п.
1 ст. 8 Закона Приморского края "О местном референдуме в
Приморском крае" в решении о назначении местного референдума
указывается дата его проведения, вопрос референдума или проект
выносимого на местный референдум решения. Решение и,
следовательно, вопрос или проект решения публикуются не позднее,
чем через 6 дней. Абзацы 2 и 3 ст. 22 Устава противоречат
указанным статьям Закона Приморского края "О местном референдуме в
Приморском крае".
9. Статья 27 Устава противоречит ст. 2 Закона Российской
Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации", ст. 22 Закона
Российской Федерации "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", в которых деление на
собственно референдум и "консультативный референдум" не
предусмотрено.
10. Абзац 1 статьи 31 Устава в части "...Конституции
Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Приморского
края, законами Приморского края" противоречит п. 3 ст. 16 Закона
Российской Федерации "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ", в соответствии с которой должность главы
может быть предусмотрена Уставом, и только Уставом глава
наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного
значения. Ни Конституцией, ни федеральными законами полномочия
главы администрации не установлены.
11. Абзац 7 части 2 статьи 36 Устава в части "устанавливает
порядок и условия размещения денежных средств" противоречит ст. 15
Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" и ст. 25 Закона Приморского края "О
местном самоуправлении в Приморском крае" (далее - Закон ПК "О
местном самоуправлении в Приморском крае"), в соответствии с
которыми установление порядка управления и распоряжения
муниципальной собственностью находится в исключительном ведении
представительного органа местного самоуправления. Решением
Владивостокской городской муниципальной избирательной комиссии N
149 от 29 мая 2001 года "О признании действующей представительного
органа местного самоуправления Думы г. Владивостока" Дума города
Владивостока признается избранной и действующей с 27 мая 2001
года. Следовательно, с момента избрания Думы города Владивостока
полномочия, находящиеся в исключительном ведении представительного
органа местного самоуправления, не могут быть реализованы никем,
кроме Думы города Владивостока. В соответствии со ст. ст. 128, 130
ГК Российской Федерации к имуществу относятся вещи. Вещи делятся
на недвижимые и движимые, включая деньги и ценные бумаги.
Следовательно, понятие "имущество" включает в себя понятие вещи.
Термин "собственность" еще шире и, следовательно, включает в себя
понятие имущества. В ст. 209 ГК РФ установлено, что право
собственности включает в себя право на владение, пользование и
распоряжение имуществом. Следовательно, собственность - это
имущество, принадлежащее на праве собственности, в частности
имущество, принадлежащее муниципальному образованию город
Владивосток. Статья 100 Бюджетного кодекса Российской Федерации
устанавливает, что все муниципальное имущество, в том числе
денежные средства, составляют казну муниципального образования.
Исходя из вышеуказанных норм можно сделать вывод, что
законодатель, закрепляя за представительньм органом местного
самоуправления исключительное право на установление порядка
управления и распоряжения муниципальной собственностью,
использовал понятие "собственность" и "имущество", установленные
федеральным законодательством без каких-либо исключений. Кроме
того, понятия "собственность" и "имущество" относятся к области
гражданского законодательства, которое в соответствии со ст. 71
Конституции Российской Федерации находится в исключительном
ведении Российской Федерации. Следовательно, указанные понятия,
данные Гражданским кодексом, не могут быть каким либо образом
изменены или по-иному истолкованы актами местного самоуправления,
в том числе и Уставом муниципального образования. Следовательно,
"установление порядка и условия размещения денежных средств"
являются не чем иным, как составной частью полномочия по
установлению порядка управления и распоряжения муниципальной
собственностью. В данном случае слово "размещение" является
синонимом слова "распоряжение", так как в гражданском
законодательстве нет понятия "размещение денежных средств", а есть
"распоряжение" как составная часть права собственности.
12. Абзац 2 ст. 37 Устава в части "не могут быть отменены или
приостановлены городской Думой ни по каким мотивам".
В соответствии с п. 5 ст. 16 Федерального закона глава
муниципального образования подотчетен представительному органу
местного самоуправления. Следовательно, возможна ситуация, когда
акт главы города, противоречащий акту Думы, может быть в
исключительных случаях приостановлен. Вместе с тем формулировка
"ни по каким" также не является корректной применительно к
нормативному правовому акту.
13. Абзац 3 ч. 2 ст. 39 Устава противоречит ст. 3 Закона
Приморского края "О статусе депутата представительного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица местного
самоуправления в Приморском крае". Данной статьей такого
основания, как "добровольная отставка", не предусмотрено.
Письменное заявление о сложении своих полномочий не может являться
синонимом, так как нигде не дано понятие "добровольная отставка".
14. Абзац 1 ст. 43 Устава в части "Заседания Думы правомочны,
если на них присутствует не менее двух третей от установленного
числа депутатов". В соответствии со ст. 15 Закона РФ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" в Уставе устанавливаются только полномочия
представительных органов. Представительный орган принимает решения
в коллегиальном порядке. Следовательно, вопросы организации работы
Думы, в том числе кворум заседаний, порядок принятия коллегиальных
решений может быть установлен Регламентом Думы.
15. Абзац 2 ст. 47 Устава.
В соответствии со ст. 15 и ст. 16 Федерального закона
представительный орган контролирует деятельность администрации
города, глава администрации подотчетен Думе. Следовательно, тем
или иным образом для выполнения вышеуказанных функций нельзя в
категоричной форме исключать вмешательство Думы в деятельность
администрации города.
16. Абзац 1 ст. 52 Устава.
В соответствии с п. 6 ст. 14 Федерального закона структура
органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно. Следовательно, глава администрации не может быть
наделен этим правом.
17. Абзац 2 статьи 65 Устава.
В соответствии со ст. 48 ГК РФ установлено понятие
юридического лица. Органы территориального общественного
самоуправления не отвечают требованиям ст. 48 ГК РФ. Гражданское
законодательство находится в ведении Российской Федерации (ст. 71
Конституции РФ). Следовательно, вопросы образования иных видов
юридических лиц, возможность наделения субъектов правами
юридических лиц могут быть установлены только федеральным
законодательством. Статьей 27 Федерального закона возможность
наделения ТОС правами юридического лица не предусмотрена, а ст. 52
Закона Приморского края вступает в противоречие с федеральным
законодательством.
18. Абзац 4 статьи 83 Устава в части "два месяца".
В соответствии со ст. 187 Бюджетного кодекса Российской
Федерации порядок рассмотрения проекта решения о бюджете и его
утверждения определяется правовыми актами органов местного
самоуправления. На основании данной нормы главой 8 Регламента Думы
города Владивостока установлен порядок утверждения городского
бюджета, расписывающий все процедуры прохождения проекта бюджета.
Принципы, установленные Бюджетным кодексом, обязывают органы
местного самоуправления тщательным образом подходить к утверждению
бюджета. Процедура утверждения требует определенного времени, в
том числе прохождения согласительных процедур и т.д. Регламентом
Думы, исходя из всех этапов прохождения бюджета, установлен
реальный срок - 4 месяца. Данный срок соответствует ст. 187
Бюджетного кодекса, обязывающей принять бюджет до начала
очередного финансового года. Учитывая, что в Уставе нет процедуры
рассмотрения городского бюджета, порядок его рассмотрения
установлен Регламентом. Данная процедура в принципе не может
уложиться в срок 2 месяца, следовательно, установление такого
срока прямо противоречит ст. 187 Бюджетного кодекса.
19. Статья 93 Устава.
В соответствии со ст. 6 Закона РФ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"
изменение уставов муниципальных образований относится к вопросам
местного значения. Статья 4 Европейской хартии местного
самоуправления устанавливает, что органы местного самоуправления в
пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий
для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который
не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении
какого-либо другого органа власти. Представляемые полномочия
органам местного самоуправления должны быть полными и
исключительными. Внесение изменений в Устав в императивной форме
запрещает реализацию этого права какому-либо органу местного
самоуправления, в то время как принятие Устава в соответствии со
ст. 8 Федерального закона может осуществляться представительным
органом местного самоуправления. Следовательно, если Федеральным
законом установлено право представительного органа принимать
устав, то право вносить изменения может принадлежать как
референдуму, так и представительному органу местного
самоуправления.
На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. ст. 46, 51,
52 Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", Дума
г. Владивостока просит суд - признать абз. 1 ст. 3 в части, абз. 3
- ст. 6 в части, абз. 3 ст. 8 в части, абз. 3 ст. 14 в части, абз.
5 ст. 14, абз. 1 ст. 19, абз. 3 ст. 19 в части, абз. 2 ст. 22,
абз. 3 ст. 22, ст. 27, абз. 1 ст. 31 в части, абз. 7 ч. 2 ст. 36,
абз. 2 ст. 37 в части, абз. 3 ч. 2 ст. 39, абз. 1 ст. 43 в части,
абз. 2 ст. 47, абз. 1 ст. 52, абз. 2 ст. 65, абз. 4 ст. 83 в
части, ст. 93 Устава муниципального образования город Владивосток
недействительными.
В ходе судебного разбирательства, на основании ч. 4 ст. 128
ГПК РСФСР - данные дела были соединены в одном производстве.
Кроме того, в качестве заинтересованного лица, на стороне Думы
г. Владивостока, с согласия участников судебного разбирательства,
по определению суда, был допущен гражданин К.
Более того, в соответствии со ст. 40 ГПК РСФСР, в связи с
ликвидацией прокуратуры города Владивостока, в ходе судебного
разбирательства, осуществлено процессуальное правоприемство, в
результате которого - прокуратура города Владивостока была
заменена на прокуратуру Ленинского района г. Владивостока.
В ходе судебного разбирательства представитель Думы г.
Владивостока адресовала суду письменное заявление об отказе от
части исковых требований о признании недействительными некоторых
статей Устава муниципального образования город Владивосток, а
именно: - абз. 5 ст. 14; - абз. 2 ст. 37; - абз. 2 ст. 47; - абз.
1 ст. 52; - абз. 2 ст. 65 Устава муниципального образования город
Владивосток, которое на основании ст. ст. 34, 165 ГПК РСФСР
приобщено к материалам гражданского дела, о чем указано в
протоколе судебного заседания. По данному заявлению, производство
по делу, на основании ст. 219 п. 4 ГПК РСФСР - прекращено, в связи
с отказом заявителя от части исковых требований. Одновременно
представителю Думы г. Владивостока судом разъяснены последствия
принятия отказа от иска и прекращения производства по делу в этой
части искового заявления, предусмотренные ст. 220 ГПК РСФСР.
В оставшейся части исковое заявление (с учетом вышеуказанных
изменений) представителем Думы г. Владивостока (в полном объеме) и
заинтересованным лицом на стороне Думы г. Владивостока К.
(частично) - было поддержано. Одновременно представитель Думы
города Владивостока согласилась с заявлением прокурора г.
Владивостока о признании недействительной и не порождающей
правовых последствий с момента вступления в силу ст. 93 Устава г.
Владивостока, устанавливающей порядок внесения изменений и
пересмотр Устава только на городском референдуме, а
заинтересованное лицо - нет.
В судебном заседании представители прокуратуры на заявленном
требовании настояли, подтвердив основания и доводы, изложенные в
заявлении. Они также согласились и с требованиями искового
заявления Думы г. Владивостока о признании недействительными ряда
статей Устава г. Владивостока (с учетом тех изменений, которые
были внесены в исковое заявление представителем Думы г.
Владивостока в ходе судебного разбирательства).
Представитель администрации г. Владивостока в судебном
заседании не согласилась с заявлением прокурора г. Владивостока и
иском Думы г. Владивостока (с учетом внесенных изменений, отказ от
части заявленных требований) о признании недействительными: - абз.
1 ст. 3 в части, абз. 3 ст. 6 в части, абз. 3 ст. 8 в части, абз.
3 ст. 14 в части, абз. 1 ст. 19, абз. 3 ст. 19 в части, абз. 2 ст.
22, абз. 3 ст. 22, ст. 27, абз. 1 ст. 31 в части, абз. 7 ч. 2 ст.
36, абз. 3 ч. 2 ст. 39, абз. 1 ст. 43 в части, абз. 4 ст. 83 в
части, ст. 93 Устава муниципального образования город Владивосток
по следующим основаниям.
1. Думой г. Владивостока нарушены нормы процессуального права,
предусматривающие форму обращения в суд с обжалованием
нормативного акта органа местного самоуправления. Согласно ст. 231
ГПК РСФСР обжалование правовых актов государственных органов,
органов местного самоуправления относится к делам, возникающим из
административных правоотношений, по которым согласно ст. 4
настоящего Кодекса подаются жалобы.
2. Дума г. Владивостока является ненадлежащим истцом по
данному делу. Согласно ст. 3 ФЗ РФ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" граждане Российской Федерации
осуществляют свое право на местное самоуправление непосредственно,
а также через выборные и другие органы местного самоуправления,
т.е. через представительный орган население муниципального
образования реализует свое право на местное самоуправление.
Оспариваемый нормативный акт принят на городском референдуме
19.12.1999 (ст. ст. 19, 92 Устава г. Владивостока),
соответственно, надлежащими ответчиками по заявлению об
оспаривании данного правового акта являются Дума города
Владивостока и администрация г. Владивостока, как органы местного
самоуправления, представляющие население муниципального
образования, и осуществляющие принятие решений от его имени (ст. 1
Федерального закона). Исходя из ст. ст. 29, 33 ГПК РСФСР одно и то
же лицо не может выступать одновременно в качестве истца и
ответчика по судебному делу.
3. Часть 1 ст. 3 Устава соответствует действующему
законодательству, поскольку до принятия постановления Губернатора
ПК от 06.05.2000 N 385 "Об утверждении проекта черты города
Владивостока" границы территории города были установлены
постановлением Совета Министров РСФСР N 138, которым утвержден
также Генеральный план развития г. Владивосток. Несоответствие ФЗ
РФ от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" в данном случае отсутствует, поскольку
оспариваемая норма содержит ссылку на федеральный нормативный акт.
В абз. 2 ст. 3 Устава указывается состав территории муниципального
образования согласно п.п. 1 п. 1 ст. 8 указанного Федерального
закона. Более того, при принятии Устава (19.12.1999) не
представлялось возможным руководствоваться постановлением
Губернатора ПК от 06.05.2000 ввиду его отсутствия в указанный
период времени. В соответствии со ст. 72 Земельного кодекса РСФСР,
действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного акта,
городская черта устанавливается органами, утверждающими
генеральные планы, порядок использования земель городов
определяется законодательством РСФСР (ст. 73 ЗК РСФСР).
4. Часть 3 ст. 6 Устава в части "в случае, если Устав или иной
нормативный правовой акт города Владивостока противоречит
федеральному закону или закону Приморского края, то действует
закон Приморского края" указывает, что в случае несоответствия
Устава именно закону ПК (последний из перечисленных), действует
закон. Об этом свидетельствует следующая фраза (абз. 3 ст. 6) "При
этом Устав или иной нормативный правовой акт города Владивостока
должен быть приведен в соответствие с федеральным законом или
законом Приморского края". То есть в вышеуказанной норме не
имеется содержания, указанного в исковом заявлении Думы г.
Владивостока.
5. Часть 3 ст. 8 в части "представительными" также
соответствует действующему законодательству. Так, согласно п. 3
ст. 16 ФЗ РФ от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ" глава муниципального
образования наделяется собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального
образования. В целом, глава администрации, как выборное
должностное лицо исполнительного органа местного самоуправления по
предметам ведения местного самоуправления (ст. 6 ФЗ РФ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ"), за
исключением вопросов, отнесенных к исключительному ведению
представительных органов местного самоуправления (п. 3 ст. 13, п.
3 ст. 15 настоящего Закона), вправе осуществлять полномочия по
осуществлению городского самоуправления, в том числе и
представительные. Более того, до избрания представительного органа
местного самоуправления (27.05.2001) его функции осуществлял глава
администрации в силу Указа Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 "О
реформе местного самоуправления в РФ".
6. Часть 3 ст. 14 Устава не противоречит действующему
законодательству. Согласно п. 2 ст. 19 ФЗ РФ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ" нормативные правовые
акты органа местного самоуправления, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их
официального опубликования. Однако в принятом правовом акте может
иметься ссылка на то, что данный акт вступает в силу позднее, с
определенного момента времени; более того, федеральным
законодательством по некоторым категориям нормативных правовых
актов установлен иной порядок вступления в силу. Так, например,
акты представительных органов местного самоуправления (а при
отсутствии представительного органа - исполнительного органа
местного самоуправления) о налогах и сборах, вводящие налоги и
(или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за
годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их
официального опубликования (п.п. 3 п. 1 ст. 5 Налогового кодекса
РФ).
7. Часть 1 ст. 19 Устава, согласно которому "Устав города
является основополагающим нормативным правовым актом города,
обладает высшей юридической силой по отношению к иным правовым
актам городского самоуправления, соответствует действующему
законодательству РФ. Заявитель в обоснование требований ссылается
на верховенство Конституции РФ, федеральных законов, однако в
оспариваемой норме указывается действие Устава в сравнении с
правовыми актами городского самоуправления (т.е. актами
представительного и исполнительного органов местного
самоуправления г. Владивостока), а не по отношению к федеральному
законодательству, законодательству ПК. Причем указанная норма не
противоречит действующему законодательству. Более того, Устав
города Владивостока принят на городском референдуме 19.12.1999,
причем "за" принятие Устава проголосовало в целом по городу 53,19%
избирателей, принявших участие в голосовании, в том числе по
Ленинскому району - 51%, по Первомайскому району - 52,45%, по
Первореченскому району - 53,84%, по Советскому району - 55,73%, по
Фрунзенскому району - 53,93%. В силу п. 5 ст. 22 ФЗ РФ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ", п. 5 ст. 48
Закона ПК "О местном самоуправлении в ПК" решение, принятое на
местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо
органами государственной власти или органами местного
самоуправления. Если для его реализации требуется издание
нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью
компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.
Согласно ст. 24 Устава г. Владивостока (не оспариваемой
заявителем) решение, принятое на референдуме, действует
непосредственно и обладает высшей юридической силой в сравнении с
иными нормативными правовыми актами городского самоуправления.
Дума города указывает, что в случае, если вопрос на референдуме
будет урегулирован иначе, чем предусмотрено в Уставе, то будет
применяться решение референдума, и, следовательно, Устав не будет
обладать высшей юридической силой, однако, как уже отмечалось
выше, Устав города также принят на референдуме. В случае решения
референдума необходимо вносить также изменения в Устав также путем
проведения референдума (ст. 93 Устава), т.е. какое-либо
противоречие действующему законодательству в данном случае
отсутствует.
8. Часть 3 ст. 19 Устава в части принятия Устава на городском
референдуме соответствует ст. ст. 130 - 133 Конституции РФ, п. 2
ст. 8 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ", согласно которому устав муниципального
образования принимается представительным органом местного
самоуправления или населением непосредственно, т.е. законом
установлен альтернативный порядок принятия устава, исключающий
вторую возможность при выборе одной. Согласно ст. 24 Устава г.
Владивостока решение, принятое на городском референдуме, действует
непосредственно и обладает высшей юридической силой в сравнении с
иными нормативными правовыми актами городского самоуправления.
Население на референдуме 19.12.1999, по принятию Устава города
проголосовало, в том числе и за вышеуказанный порядок принятия и
внесения изменений в данный нормативный акт. "За" принятие Устава
г. Владивостока проголосовало в целом по городу 53,19%
избирателей, принявших участие в голосовании. Установление иного
порядка при наличии решения, принятого на данном референдуме,
противоречило бы вышеуказанным нормам действующего
законодательства, а также статье 130 Конституции РФ,
предусматривающей, что местное самоуправление в РФ обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления; пункту 2
ст. 2 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ", пункту 2 ст. 2 Закона ПК "О местном
самоуправлении в ПК" устанавливающими, что местное самоуправление
является выражением власти народа, составляющее одну из основ
конституционного строя; пункту 1 ст. 3 указанного закона, согласно
которому граждане РФ осуществляют свое право на местное
самоуправление в муниципальных образованиях, в соответствии с
федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления; статье
43 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ", ст. 53 Закона ПК "О местном самоуправлении в ПК", согласно
которым ограничение прав местного самоуправления, установленных
Конституцией РФ, федеральными законами, другими законами,
запрещается. В целом полномочия представительного органа местного
самоуправления производны от компетенции муниципальных
образований. Законодательно за населением закреплено право решения
вопросов местного значения непосредственно (в том числе принятие
устава муниципального образования, внесения изменения в указанный
правовой акт) или поручение данных вопросов представительному
органу местного самоуправления, что представляет обязательный
минимум полномочий, который может осуществляться населением
непосредственно. Население муниципального образования как главный,
основной субъект местного самоуправления правомочно
непосредственно решать самостоятельно и под свою ответственность
все важные вопросы местного значения за исключением вопросов,
перечисленных в п. 3 ст. 13 ФЗ РФ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ". Пункт 3 ст. 15 ФЗ РФ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ", содержащим
перечень вопросов, отнесенных к исключительному ведению
представительных органов местного самоуправления (причем указанные
вопросы в силу п. 6 ст. 15 настоящего закона могут быть отнесены к
полномочиям собраний (сходов) граждан), не отнесено принятие
устава города и внесение изменений в указанный нормативный
правовой акт.
9. Части 2 и 3 ст. 22 Устава соответствуют п.п. 1, 4 ст. 8
Закона ПК от 04.11.1995 N 19-КЗ "О местном референдуме в ПК"
(доведение до сведения населения решения о назначении городского
референдума в течение шести дней).
10. Ст. 27 Устава соответствует законодательству. Так,
согласно п.п. 3 п. 1 ст. 8 Закона РФ N 154-ФЗ в уставе
муниципального образования предусматриваются формы, порядок и
гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов
местного значения. Пунктом 5 ст. 22 Закона РФ N 154-ФЗ
предусмотрено, что порядок назначения и проведения местного
референдума, принятия и изменения решений местного референдума
устанавливается уставом муниципального образования. В связи с
вышеизложенным, в Уставе может быть предусмотрен консультативный
городской референдум, предназначенный для предварительного решения
наиболее важных вопросов жизнедеятельности города, что не
противоречит Закону ПК "О местном референдуме в ПК", согласно ст.
1 которого местный референдум в Приморском крае проводится также в
соответствии с уставами соответствующих муниципальных образований.
Аналогичное положение о проведении местного референдума в
соответствии с уставом муниципального образования содержится также
в ст. 2 ФЗ РФ от 19.09.1997 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ",
действовавшим на момент принятия Устава.
11. Часть 1 ст. 31 Устава устанавливает, что муниципальная
власть осуществляется главой администрации на условиях и в
пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами,
иными нормативньми актами, что соответствует федеральному
законодательству, в частности, п. 1 ст. 7 ФЗ РФ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ",
предусматривающей, что местное самоуправление осуществляется в
соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом,
другими федеральными законами. Более того, федеральным
законодательством определены основные принципы деятельности
выборных должностных лиц местного самоуправления и указанная
ссылка не противоречит действующему законодательству.
12. Абз. 6 ч. 2 ст. 36 Устава в части "устанавливает порядок
и условия размещения денежных средств" соответствует действующему
законодательству, поскольку в данном случае глава администрации
действует в пределах полномочий, установленных законом, т.е.
осуществляет исполнение бюджета, принятого представительным
органом. Более того, Устав принят 19.12.1999, когда
представительный орган не был сформирован. В соответствии с Указом
Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 "О реформе местного
самоуправления в РФ" функции представительного органа до его
избрания осуществляет глава местной администрации.
13. Факт противоречия ч. 3 ст. 2 ст. 39 Устава Закону ПК "О
статусе депутата представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления в ПК"
отсутствует, поскольку понятия "добровольная отставка" (в Уставе)
и "письменное заявление о сложении своих полномочий" (в Законе)
отражают тождественные явления - досрочное прекращение полномочий
главы администрации в связи с собственным волеизъявлением. Более
того, ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" (п. 2 ст. 17) предусмотрено, что именно
уставами определяются наименования органов самоуправления и
должностных лиц, сроки полномочий, вопросы организации и
деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
14. Часть 1 ст. 43 Устава также соответствует
законодательству. Так, согласно п. 2 ст. 17 вышеуказанного
Федерального закона вопросы организации и деятельности органов
местного самоуправления и должностных лиц определяются уставом
муниципального образования. В соответствии с п.п. 11, 15 п. 1 ст.
8 Закона РФ N 154-ФЗ в Уставе указываются в том числе условия и
порядок организации муниципальной службы, компетенция и порядок
деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц.
Население на референдуме по принятию устава 19.12.1999 определило
указанное условие деятельности представительного органа местного
самоуправления г. Владивостока. На основании вышеперечисленных
норм материального права можно сделать вывод, что довод истца, что
вопросы организации работы Думы могут быть установлены только
Регламентом Думы, необоснован. Более того, Регламент Думы г.
Владивостока содержит аналогичное положение.
15. Часть 4 ст. 83 Устава устанавливает, что проект бюджета
города на определенный год разрабатывается и представляется
городской Думе не позднее, чем за два месяца до окончания текущего
календарного года, что соответствует ст. 187 БК РФ,
предусматривающей, что порядок рассмотрения проекта решения о
бюджете определяется правовыми актами органов местного
самоуправления, причем порядок рассмотрения проекта должен
обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проекта до
начала финансового года. Представление проекта за два месяца
обусловливает возможность принятия решения о бюджете до начала
финансового года. Указанное положение не противоречит действующему
законодательству, что в силу ст. 13 ГК РФ является основанием к
отказу в удовлетворении заявленных требований. Факт противоречия
данной нормы Регламенту не является основанием для признания ст.
83 недействительной, поскольку Устав города принят на референдуме
19.12.1999, и нормативные акты Думы не должны противоречить
указанному документу (ст. ст. 17, 22 Закона РФ N 154-ФЗ, ст. 19
Устава города).
16. Ст. 93 Устава г. Владивостока, устанавливающая, что
изменения и пересмотр Устава города осуществляется на городском
референдуме, соответствует действующему законодательству РФ. Так,
согласно п. 2 ст. 8 ФЗ РФ от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ" устав
муниципального образования принимается представительным органом
или населением непосредственно. Ст. 22 п. 2 Закона ПК от
09.02.1996 N 28-КЗ "О местном самоуправлении в ПК" содержит
аналогичное положение (устав принимается представительньм органом
местного самоуправления, либо непосредственно населением путем
референдума). Таким образом, действующим законодательством
предусмотрена альтернатива порядка принятия устава, и,
соответственно, внесения изменений в указанный нормативный
правовой акт - либо (или) представительным органом местного
населения, либо (или) непосредственно населением путем
референдума. Частица "или" соединяет взаимоисключающие понятия,
что обусловливает в данном случае необходимость выбора только
одного варианта. Поскольку Устав г. Владивостока принят на
городском референдуме, что предусмотрено ст. ст. 19, 92 настоящего
нормативного акта, то соответственно изменения и дополнения
вносятся в указанный документ также на референдуме согласно ст. 8
ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ", ст. 22 Закона ПК "О местном самоуправлении в ПК". Какое-либо
несоответствие действующему законодательству РФ в данном случае
отсутствует. Согласно ст. 26 Устава г. Владивостока изменение либо
отмена решения, принятого городским референдумом, могут быть
осуществлены только городским референдумом, если иное прямо не
предусмотрено федеральным законом или законом ПК. Население на
референдуме 19.12.1999 по принятию Устава города проголосовало, в
том числе и за вышеуказанный порядок принятия и внесения изменений
в данный нормативный акт. Установление иного порядка при наличии
решения, принятого на данном референдуме, противоречило бы
вышеуказанным нормам действующего законодательства, а также статье
130 Конституции РФ, предусматривающей, что местное самоуправление
в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения; местное самоуправление осуществляется
гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого
волеизъявления; пункту 2 ст. 2 ФЗ РФ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ", пункту 2 ст. 2 Закона
ПК "О местном самоуправлении в ПК" устанавливающими, что местное
самоуправление является выражением власти народа, составляющее
одну из основ конституционного строя; п. 1 ст. 3 указанного
закона, согласно которому граждане РФ осуществляют свое право на
местное самоуправление в муниципальных образованиях в соответствии
с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления; - ст. 43
ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ", ст. 53 Закона ПК "О местном самоуправлении в ПК", согласно
которым ограничение прав местного самоуправления, установленных
Конституцией РФ, федеральными законами, другими законами,
запрещается. В данном случае отсутствует какое-либо несоответствие
ст. ст. 73, 76 ФЗ РФ от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации". Пункт 6 ст. 73 настоящего Федерального
закона устанавливает порядок внесения изменений в решение,
принятое на референдуме - путем принятия иного решения на
референдуме, что прямо предусмотрено ст. 93 Устава. Этот пункт
Федерального закона предусматривает, что в случае принятия на
местном референдуме нормативного правового акта он может быть
изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым
актом. В данном случае Устав муниципального образования г.
Владивосток, принятый в силу ФЗ РФ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" на референдуме, содержит положения,
соответствующие действующему законодательству о порядке внесения
изменений в указанный нормативный акт, что не только противоречит,
но и соответствует нормам указанного Федерального закона. Ст. 15
п. 3 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ", устанавливающая вопросы, находящиеся в исключительном
ведении представительных органов, не регулирует возникшие спорные
правоотношения. Подпункт 1 п. 3 настоящей статьи относит к
полномочиям представительного органа принятие общеобязательных
правил по предметам ведения муниципального образования,
предусмотренных уставом муниципального образования, то есть
предусматривает наличие устава, определяющего предметы ведения, по
которым уже после принятия устава представительный орган принимает
общеобязательные правила. Более того, отсутствие в уставе
положения, определяющего порядок внесения в него изменений,
противоречило бы подпункту 7 п. 1 ст. 8 настоящего Федерального
закона, которым предусмотрено обязательное указание в данном
нормативном акте органа местного самоуправления на порядок
принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов
местного самоуправления, а также пункт 2 ст. 8 Федерального
закона.
Таким образом, в данном случае отсутствуют основания для
признания недействительным правового акта органа местного
самоуправления (Устава), предусмотренные ст. 13 ГК РФ,
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N
6/8 (одновременное несоответствие закону и нарушение законных прав
и охраняемых законом интересов заявителей). Устав муниципального
образования г. Владивосток соответствует Конституции РФ,
"Европейской хартии местного самоуправления", ФЗ РФ от 28.08.1995
N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ", иным нормативным актам, в связи с чем исковые требования Думы
г. Владивостока (с изменениями) следует оставить без
удовлетворения.
Представитель главного управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Приморскому краю (далее - Главное
управление) по заявлению прокурора города Владивостока о признании
недействительной и не порождающей правовых последствий с момента
вступления в силу ст. 93 Устава г. Владивостока, привлечено к
участию в деле в качестве третьего лица на стороне ответчика
(муниципального образования город Владивосток в лице Думы города
Владивостока), не согласился с заявленным требованием по следующим
основаниям.
В связи с вступлением в законную силу 16.11.2001 Закона
Приморского края от 15 ноября 2001 года N 168-КЗ "О внесении
изменений и дополнений в Закон Приморского края "О порядке
регистрации уставов муниципальных образований в Приморском крае"
главное управление прекратило осуществлять государственную
регистрацию уставов муниципальных образований Приморского края и
изменений и дополнений к ним. Архивные документы, касающиеся
государственной регистрации уставов муниципальных образований
Приморского края, изменений и дополнений к ним переданы главным
управлением в правовой департамент Администрации Приморского края,
который в соответствии с постановлением Губернатора Приморского
края от 20 декабря 2001 года N 928 "О регистрации уставов
муниципальных образований края, изменений и дополнений к ним и
ведении единого Реестра регистрации уставов муниципальных
образований Приморского края" осуществляет государственную
регистрацию уставов муниципальных образований края и вносимых в
них изменений и дополнений. Главное управление не может являться
третьим лицом на стороне ответчика (муниципального образования
город Владивосток в лице Думы города Владивостока), поскольку
являясь территориальным органом федерального органа исполнительной
власти Министерства юстиции Российской Федерации осуществляет свою
деятельность, руководствуясь Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами, федеральными законами,
указами и распоряжениями Президента Российской Федерации,
постановлениями и распоряжениями Правительства Российской
Федерации, правовыми актами Министерства юстиции Российской
Федерации, положением о главном управлении, в силу которых в
отношении нормативных правовых актов органов местного
самоуправления и решений, принятых в форме прямого волеизъявления
граждан на местном референдуме не наделено никакими полномочиями и
не имеет правовой связи с ответчиком.
Представитель главного управления МЮ РФ по Приморскому краю не
согласился и с требованиями искового заявления Думы муниципального
образования город Владивосток (с учетом изменений) о признании
недействительными абзаца 1 ст. 3 в части, абзаца 3 ст. 6 в части,
абзаца 3 ст. 8 в части, абзаца 3 ст. 14 в части, абзаца 1 ст. 19,
абзаца 3 ст. 19 в части, абзаца 2 ст. 22, абзаца 3 ст. 22, ст. 27,
абзац 1 ст. 31 в части, абзац 7 ч. 2 ст. 36, абзац 3 ч. 2 ст. 39,
абзац 1 ст. 43 в части, абзац 4 ст. 83 в части, ст. 93 Устава
муниципального образования город Владивосток по следующим
основаниям. Так, главное управление Министерства юстиции
Российской Федерации по Приморскому краю (далее - Главное
управление) возражает против определения его ответчиком. Главное
управление не может являться лицом, которое должно отвечать по
предъявленному иску, поскольку является территориальным органом
федерального органа исполнительной власти Министерства юстиции
Российской Федерации и осуществляет свою деятельность,
руководствуясь Конституцией Российской Федерации, федеральными
конституционными законами, федеральными законами, указами и
распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и
распоряжениями Правительства Российской Федерации, правовыми
актами Министерства юстиции Российской Федерации, положением о
Главном управлении, в силу которых, в отношении нормативных
правовых актов органов местного самоуправления и решений, принятых
в форме прямого волеизъявления граждан на местном референдуме
Главное управление не наделено никакими полномочиями. В
соответствии со статьей 20 Федерального закона от 28 августа 1995
года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" выборные и иные органы
местного самоуправления являются юридическими лицами в
соответствии с уставом муниципального образования. Городская Дума
муниципального образования город Владивосток не наделена Уставом
муниципального образования город Владивосток правами юридического
лица. В силу статьи 31 ГПК РСФСР, способность иметь гражданские
процессуальные права и обязанности (гражданская процессуальная
правоспособность) признается за гражданами и организациями,
пользующимися правами юридического лица.
На основании вышеизложенного главное управление Министерства
юстиции Российской Федерации по Приморскому краю считает, что
заявитель не обладает гражданской процессуальной
правоспособностью, следовательно, не может быть надлежащей
стороной в гражданском процессе. Кроме того, главное управление не
может являться ответчиком по данному иску, поскольку не является
носителем спорной обязанности. Главное управление считает исковое
заявление Думы муниципального образования город Владивосток
необоснованным и не подлежащим удовлетворению в силу следующих
обстоятельств:
1. Заявитель, оспаривая формулировку абзаца 1 ст. 3 Устава
муниципального образования город Владивосток (далее - Устав),
считает ее противоречащей Закону Приморского края от 27 сентября
1997 года N 93-КЗ "Об административно - территориальном устройстве
Приморского края". Однако данный Закон утратил силу 16 ноября 2001
года (Закон Приморского края от 14 октября 2001 года N 161-КЗ).
Несоответствие ФЗ РФ от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ" в данном случае
отсутствует, поскольку оспариваемая норма содержит ссылку на
федеральный нормативный акт. В абз. 2 ст. 3 Устава указывается
состав территории муниципального образования согласно п.п. 1 п. 1
ст. 8 указанного Федерального закона.
2. Доводы заявителя по абзацу 3 ст. 8 Устава в части того, что
глава администрации не может наделяться представительньми
полномочиями, необоснованны, так как ни федеральным, ни краевым
законодательством данного запрета не установлено. Кроме того, в
силу пункта 3 ст. 16 Федерального закона от 28 августа 1995 года N
154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) глава
муниципального образования и иные выборные должностные лица
местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по
решению вопросов местного значения в соответствии с уставом
муниципального образования.
3. По мнению заявителя, формулировка абзаца 3 ст. 14 Устава, в
части "если иное не предусмотрено в самом нормативном акте" не
может иметь место, так как самим актом не может быть предусмотрен
иной порядок вступления в силу. Однако в пункте 2 ст. 19
Федерального закона установлена обязательность официального
опубликования для вступления в силу нормативных правовых актов
органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и
обязанности человека и гражданина. Перечень вопросов, по которым
нормативный правовой акт органов местного самоуправления можно
признать затрагивающим данные права достаточно широк, но
существуют также и иные вопросы. Следовательно, в нормативных
правовых актах, не затрагивающих указанные права, может
оговариваться иной порядок вступления их в силу.
4. Довод заявителя, что абзац 1 ст. 19 Устава противоречит ст.
7 Федерального закона, считаем необоснованным, так как в указанной
статье Устава определено, что Устав обладает высшей юридической
силой по отношению к нормативным правовьм актам органов местного
самоуправления, а не по отношению к Конституции Российской
Федерации, федеральным и краевым законам и к решениям, принятым
путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме,
которые не относятся к нормативным правовым актам местного
самоуправления.
5. Довод заявителя, что статья 27 Устава города Владивостока
противоречит ст. 2 Закона Российской Федерации "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" и ст. 22 Федерального закона считаем
безосновательным. Статья 2 Федерального закона от 19 сентября 1997
года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации" не
устанавливает самостоятельных норм, а лишь разъясняет используемые
в законе дефиниции, а ст. 22 Федерального закона регламентирует
использование одной из основных форм прямого волеизъявления
граждан - местного референдума и не устанавливает запрета на
проведение консультативных референдумов, на которых могут быть
приняты решения, не носящие императивного характера.
6. Довод заявителя о том, что ст. 31 Устава противоречит
пункту 3 ст. 16 Федерального закона считаем необоснованным, так
как ст. 31 Устава определяет статус главы администрации
муниципального образования город Владивосток, а не его
компетенцию. Пункт 3 ст. 16 Федерального закона устанавливает, что
выборное должностное лицо наделяется собственной компетенцией (по
отношению к другим выборным должностным лицам и органам местного
самоуправления) по решению вопросов местного значения в
соответствии с уставом муниципального образования. Вышеуказанные
статьи Устава и Федерального закона устанавливают разные нормы,
следовательно, абзац 1 ст. 31 Устава не может противоречить пункту
3 статьи 16 Федерального закона.
7. Выводы, сделанные заявителем в отношении абзаца 1 ст. 43,
абзаца 4 ст. 83 Устава являются субъективными и не основанными на
нормах действующего законодательства.
8. Довод заявителя о том, что ст. 93 Устава является
противоречащей закону, считает необоснованным. В пункте 2 ст. 8
Федерального закона установлено право на принятие устава
муниципального образования двух субъектов (представительного
органа и населения). В силу подпункта 1 пункта 2 ст. 6
Федерального закона принятие и изменение уставов муниципальных
образований относится к вопросам местного значения. Согласно ч. 1
ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в
Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения.
Заинтересованное лицо на стороне Думы города Владивостока -
гражданин К., в судебном заседании поддержал требования Думы г.
Владивостока (с учетом внесенных во время судебного
разбирательства изменений), однако указал, что не согласен с
частью этих требований (ст. ст. 93, 27, п. 1 ст. 19) и заявлением
прокурора г. Владивостока о признании противоречащей закону ст. 93
Устава города Владивостока, считая, что оспариваемые статьи Устава
города не противоречат действующему законодательству и не нарушают
чьих-либо прав и свобод.
Выслушав объяснения сторон заинтересованного лица, исследовав
материалы гражданского дела, заслушав заключение прокурора по делу
(по заявлению прокурора г. Владивостока о признании
недействительными и не порождающими правовых последствий положений
ст. 93 Устава города Владивостока и по иску Думы города
Владивостока о признании противоречащими закону ряда статей Устава
г. Владивостока), полагавшего вышеуказанные требования подлежащими
удовлетворению по следующим основаниям:
- так, прокурор г. Владивостока обратился в Ленинский районный
суд с заявлением о признании недействительными и не порождающими
правовых последствий положений ст. 93 Устава г. Владивостока по
мотиву противоречия их ст. 8 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" и ст. 22 Закона Приморского края "О местном
самоуправлении в Приморском крае". Пунктом 3 ст. 22 Федерального
закона "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено
полномочие прокурора обращаться в суд с требованием о признании
недействительными правовых актов, противоречащих закону. Право
прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту прав и
охраняемых законом интересов других лиц, если этого требует охрана
государственного и общественного интересов или прав и охраняемых
законом интересов граждан, предусмотрено также ст. 41 ГПК РСФСР. В
заявлении прокурора города указано на противоречие законам
отдельных положений нормативного правового акта органа местного
самоуправления - Устава г. Владивостока. Так, статьей 93 Устава
города предусмотрено, что изменения и пересмотр Устава
осуществляются на городском референдуме. Согласно п. 2 ст. 6
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" принятие и изменение
уставов муниципальных образований относится к вопросам местного
значения. Аналогичное положение содержит п. 3 ст. 10 Закона
Приморского края "О местном самоуправлении в Приморском крае".
Пунктом 1 ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 1
ст. 3 Закона края "О местном самоуправлении в Приморском крае"
определено, что местное самоуправление - это признаваемая и
гарантируемая Конституцией РФ и Уставом Приморского края
деятельность населения по решению непосредственно или через органы
местного самоуправления, вопросов местного значения. Пунктом 1 ст.
3 Федерального закона предусмотрено осуществление права граждан на
местное самоуправление в муниципальном образовании посредством
форм прямого волеизъявления граждан, а также через выборные и
другие органы местного самоуправления. Право граждан участвовать в
местном самоуправлении как непосредственно, так и через своих
представителей закреплено и в п. 1 ст. 4 вышеуказанного Закона
края. Частью 1 ст. 69 Устава края предусмотрено образование
органов местного самоуправления, наделяемых соответствующими
властными полномочиями для решения вопросов местного значения. По
вопросам, отнесенным к их ведению, органы местного самоуправления,
согласно ч. 3 ст. 68 Устава края, осуществляют собственное
правовое регулирование, включая принятие нормативных правовых
актов. Пункт 2 ст. 14 Федерального закона предусматривает
обязательное наличие в муниципальных образованиях выборных органов
местного самоуправления, одним из которых является
представительный орган, предусмотренный п. 1 ст. 15 ФЗ. В
исключительной компетенции данного органа местного самоуправления
согласно п. 3 ст. 15 ФЗ находится принятие общеобязательных правил
по предметам ведения муниципального образования. Аналогичные нормы
содержатся в ст. ст. 23 - 25 Закона края "О местном самоуправлении
в Приморском крае". Таким образом, федеральным и краевым законами
представительный орган местного самоуправления наделен
исключительным правом принимать правовые акты, содержащие
общеобязательные правила по вопросам, отнесенным к исключительному
ведению муниципального образования, то есть по вопросам местного
значения. Устав муниципального образования, исходя из положений
ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации", ст. 22 Закона края "О
местном самоуправлении в Приморском крае", содержит
общеобязательные правила, регулирующие основные вопросы местного
значения, в связи с чем его принятие и изменение отнесены пунктом
2 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктом 3 ст. 10
Закона края "О местном самоуправлении в Приморском крае" к
вопросам местного значения. Вышеуказанные нормы законодательства в
совокупности приводят к выводу о том, что принятие и изменение
устава муниципального образования - нормативного правового акта,
содержащего общеобязательные правила по вопросам местного
значения, находится в исключительном ведении представительного
органа местного самоуправления. Подтверждением этому служат
положения п. 2 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п. 2
ст. 22 Закона края, которые предусматривают принятие устава
муниципального образования представительным органом местного
самоуправления либо непосредственно населением путем референдума.
Оговорка о возможности принятия устава непосредственно населением
не является основанием для ограничения компетенции
представительного органа местного самоуправления, поскольку
пунктом 1 ст. 2 и п. 1 ст. 3 Федерального закона, а также
аналогичными нормами ст. ст. 2 и 4 Закона края предусмотрено право
населения решать непосредственно, в том числе и путем референдума
любой вопрос местного значения. Однако, закон не рассматривает это
право как основание для изъятия соответствующего вопроса из
ведения органа местного самоуправления, к компетенции которого он
отнесен законами. В связи с изложенным, представляются
несостоятельными возражения на заявление прокурора города -
администрации г. Владивостока и главного управления Министерства
юстиции Российской Федерации по Приморскому краю, по мнению
которых, Федеральным законом якобы "установлено право на принятие
устава муниципального образования двумя субъектами
(представительным органом и населением)". На самом деле
федеральный закон предоставляет право решать любые вопросы
местного значения, в том числе принимать и изменять устав
муниципального образования, только населению муниципального
образования, однако, при этом дает населению возможность решать
эти вопросы двумя основными способами (непосредственно или через
создаваемые с этой целью органы местного самоуправления). В
частности, принять и изменить устав муниципального образования
население вправе в соответствии с федеральным законом, через
представительный орган местного самоуправления, который наделен
законом соответствующей компетенцией. Аналогичная позиция
закреплена в законодательстве Приморского края. Частью 3 ст. 75
Устава края установлен запрет на принятие актов, ограничивающих
компетенцию органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения. Соответственно принятие устава муниципального
образования на местном референдуме не должно препятствовать
внесению в него изменений представительным органом местного
самоуправления, поскольку наличие такого препятствия означало бы
необоснованное ограничение населения в предусмотренных законом
способах осуществления местного самоуправления. В подтверждение
этому п. 6 ст. 73 Федерального закона N 67-ФЗ от 12.06.2002 "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает
возможность изменения нормативного правового акта, принятого на
местном референдуме, в порядке, установленном самим нормативным
правовым актом. То есть внесение изменений путем референдума в
нормативный акт, принятый на референдуме, не является обязательным
с точки зрения закона. Не препятствует принятие Устава города на
местном референдуме и оспариванию его положений в суде. Такая
возможность, кроме перечисленных норм Федерального закона "О
прокуратуре Российской Федерации", предусмотрена п. 6 ст. 73
Федерального закона N 67-ФЗ от 12.06.02. Основанием для
оспаривания ст. 93 Устава города является противоречие ее
положений положениям федерального и краевых законов, и нарушения
ею гарантированного законами права населения г. Владивостока на
осуществление местного самоуправления. Данная незаконная норма и
установленное ею правоограничение действуют не только в отношении
граждан, принявших Устав города на местном референдуме 19.12.1999,
но и всех жителей города, имеющих право на осуществление в г.
Владивостоке местного самоуправления, а также на граждан, которые
могут приобрести это право в будущем. Это незаконное
правоограничение будет распространяться на них независимо от их
волеизъявления. В силу вышеуказанных причин данная незаконная
норма должна быть признана недействующей.
Дума г. Владивостока также обратилась с исковым заявлением о
признании недействительными положений ряда статей Устава г.
Владивостока по мотивам противоречия их законам, нарушения прав и
охраняемых законом интересов граждан и представительного органа
местного самоуправления - Думы г. Владивостока.
Согласно ч. 1 ст. 3 ГПК РСФСР - всякое заинтересованное лицо
вправе в порядке, установленном законом, обратиться в суд за
защитой нарушенного или оспариваемого права или охраняемого
законом интереса. Законодательство о гражданском судопроизводстве,
в соответствии с ч. 2 ст. 1 ГПК, устанавливает порядок
рассмотрения дел по спорам, возникающим в том числе из
административно - правовых отношений, категории которых
перечислены в ст. 231 ГПК. К делам данной категории закон относит
и дела об оспаривании нормативных правовых актов. Согласно п. 3
ст. 25 Кодекса данные дела подведомственны суду.
Согласно ч. 2 ст. 4 ГПК РСФСР - основанием для возбуждения в
суде гражданского дела о споре, возникающем из административных
правоотношений, является заявление лиц, перечисленных в пунктах 1
- 3 части 1 данной статьи, в том числе и юридических лиц.
Заявитель вправе обратиться в суд с заявлением в защиту своего
права и охраняемого законом интереса, а в случаях, предусмотренных
законом, за защитой прав и интересов других лиц.
Выборные и иные органы местного самоуправления, согласно ст.
20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и ст. 30 Закона Приморского
края "О местном самоуправлении в Приморском крае" являются
юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального
образования. В соответствии со ст. 41 Устава г. Владивостока Дума
города является представительным органом местного самоуправления.
В ее полномочия, предусмотренные ст. ст. 11, 42 Устава города,
входит распоряжение муниципальной собственностью. Статьей 46
Устава Думе города предоставлены полномочия по заключению
договоров и соглашений с органами государственной власти. Дума
города как орган местного самоуправления, согласно ст. 77 Устава
города, вправе также заключать договоры с организациями, не
находящимися в муниципальной собственности, и физическими лицами.
Статьей 90 Устава города предусмотрена гражданско - правовая
ответственность Думы как органа местного самоуправления перед
гражданами за причиненный им ущерб. По вопросам, отнесенным к
компетенции Думы города, она, в соответствии со ст. 44 Устава,
принимает правовые акты, обязательные для исполнения согласно ст.
14 Устава. Таким образом, Дума г. Владивостока, в соответствии с
вышеуказанными нормами Устава города, определяющими ее
компетенцию, может приобретать и осуществлять от имени
муниципального образования город Владивосток гражданские права и
обязанности, что соответствует требованиям п. 2 ст. 125 ГК РФ.
Данные права и обязанности, как следует из ст. ст. 14, 44, 46, 77
Устава города, возникают как из договоров и иных сделок, так и из
актов Думы, принимаемых в пределах ее компетенции, что также
отвечает требованиям п. 1 ст. 8 ГК РФ.
Частью 4 ст. 47 Устава города предусмотрен согласительный и
судебный порядки разрешения споров между Думой и главой
администрации города. Таким образом, Думе города предоставлено
право защищать свои права способами, предусмотренными ст. 12 ГК
РФ. Вышеуказанная совокупность признаков - способность
самостоятельно приобретать и осуществлять гражданские права и
обязанности, в том числе и по распоряжению имуществом, находящимся
в муниципальной собственности, и отвечать им по обязательствам, а
также способность самостоятельно защищать свои права и законные
интересы, принадлежит, согласно п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 48 ГК РФ -
юридическому лицу. Таким образом, Дума г. Владивостока является
юридическим лицом и обладает гражданско - процессуальной
правоспособностью. Доводы ГУ Минюста РФ по краю об отсутствии у
нее такого статуса являются необоснованными. В соответствии с п. 1
ст. 2 Федерального закона органы местного самоуправления
осуществляют деятельность по решению вопросов местного значения,
исходя из интересов населения, а местное самоуправление является
выражением власти народа. Данное положение дает Думе города
основание для обращения в суд за защитой прав и охраняемых законом
интересов других лиц - граждан, осуществляющих местное
самоуправление в г. Владивостоке, в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 4
ГПК РСФСР.
Таким образом, Дума г. Владивостока вправе обратиться в суд с
заявлением об оспаривании нормативных правовых актов как в защиту
своих прав и интересов, так и интересов граждан, проживающих в г.
Владивостоке. Реализуя данное право, Дума города обратилась в суд
с исковым заявлением, в котором оспорила ряд норм Устава г.
Владивостока. В качестве ответчиков в данном исковом заявлении
указаны администрация г. Владивостока и главное управление Минюста
РФ по Приморскому краю. Вместе с тем, данное заявление не является
исковым, поскольку в нем отсутствует спор о праве, предусмотренный
ст. 113 ГК РФ. Дела об оспаривании нормативных правовых актов
отнесены пунктом 2 ч. 1 ст. 231 ГПК к делам, возникающим из
административно - правовых отношений, которые, согласно ч. 2 ст. 4
ГПК РСФСР, возбуждаются по заявлениям граждан и организаций, а не
по искам. В делах данной категории, как предусмотрено ст. 29 ГПК
РСФСР, участвуют не стороны (истец и ответчик), а заявители и
другие заинтересованные лица. Таким образом, администрация города
и главное управление Минюста РФ являются в данном деле
заинтересованными лицами, а не ответчиками.
В заявлении Думы города оспорены следующие положения Устава г.
Владивостока: - ч. 1 ст. 3, согласно которой границы территории
города установлены Постановлением Совета Министров РСФСР N 138 от
25 апреля 1985 года, в то время как они, по мнению заявителя,
установлены постановлением губернатора края N 385 от 06.05.2000.
Заявитель полагает, что данная норма противоречит подп. 1 п. 1 ст.
8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ", которым к вопросам местного значения,
регулируемым уставом муниципального образования, отнесено
определение границ и состава территории муниципального
образования. Согласно ст. 21 Градостроительного кодекса РФ, к
полномочиям Правительства Российской Федерации в области
градостроительства относятся разработка и принятие постановлений и
распоряжений Правительства Российской Федерации в случаях,
предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами в
области градостроительства. При этом утверждение проектов черты
городских и сельских поселений, черты других муниципальных
образований и утверждение границ пригородных зон городов отнесены
ст. 22 Кодекса к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в области градостроительства. В
ведении муниципальных образований в области градостроительства, в
соответствии с п. 1 ст. 23 Градостроительного кодекса, находится
разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты
других муниципальных образований и внесение в соответствующий
орган государственной власти предложений об их утверждении.
Статьей 8 принятого на основании Градостроительного кодекса РФ,
Градостроительного Устава Приморского края к полномочиям органов
государственной власти Приморского края в области
градостроительства отнесены утверждение границ муниципальных
образований; утверждение границ объектов градостроительной
деятельности особого регулирования и порядка особого регулирования
градостроительной деятельности для этих объектов, за исключением
объектов федерального значения, и градостроительной документации
для объектов градостроительной деятельности особого регулирования;
утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты
других муниципальных образований. Пунктом 4 ст. 7
Градостроительного Устава края к поселениям, которые являются
объектами градостроительной деятельности особого регулирования, на
территории Приморского края отнесен центр Приморского края - город
Владивосток. Таким образом, установление границ территории города
отнесено федеральным и краевым законодательством к компетенции
органов государственной власти Приморского края, а не
Правительства РФ. Губернатор края реализовал данные полномочия,
утвердив проект городской черты Владивостока постановлением N 385
от 06.05.2000. В связи с изложенным, прокурор приходит к выводу об
обоснованности оспаривания Думой г. Владивостока - ч. 1 ст. 3
Устава.
Следующее требование заявления - о признании недействительной
ч. 3 ст. 6 Устава, согласно которой в случае противоречия Устава
или иного нормативного правового акта города федеральному закону
или закону Приморского края действует закон края. Статья 7
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" определяет законодательную
основу местного самоуправления. Согласно п. 2 данной статьи
законодательное регулирование субъектами Федерации вопросов
местного значения осуществляется в соответствии с Конституцией РФ
и Федеральным законом. Аналогичное положение содержится в ч. 1 ст.
65 Устава Приморского края. Принцип верховенства Конституции
России и федеральных законов на всей территории Федерации
закреплен и в п. "В" ст. 1 Федерального закона N 184-ФЗ от
06.10.99 "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти".
Органы государственной власти края, согласно ч. 1 ст. 10
Устава края, действуют в соответствии с Конституцией и
федеральными законами. Таким образом, в случае противоречия
федеральному закону, принятому по вопросам ведения Российской
Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов, как акта
органа местного самоуправления, так и закона края, действует
федеральный закон. В связи с этим, ч. 3 ст. 6 Устава города в той
части, в какой она позволяет применять закон Приморского края в
случае противоречия нормативного правового акта города
федеральному закону, должна быть признана недействительной.
По доводам о незаконности положения ч. 3 ст. 8 Устава о
наделении главы муниципального образования представительными
полномочиями полагаю необходимым пояснить следующее. Статья 15
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации " предусматривает наличие в
муниципальном образовании представительного органа местного
самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых населением.
Данный орган местного самоуправления наделен исключительной
компетенцией по решению определенных вопросов местного значения.
Глава муниципального образования, согласно п. 3 ст. 16
Федерального закона наделяется собственной компетенцией по решению
вопросов местного значения. При этом в соответствии с п. 5 данной
статьи глава муниципального образования подотчетен
представительному органу местного самоуправления. Согласно ст. 69
Устава Приморского края выборные и другие органы местного
самоуправления наделяются соответствующими властными полномочиями
для решения вопросов местного значения, а их структура
определяется в соответствии с общими принципами, закрепленными в
федеральном законе и законе Приморского края о местном
самоуправлении. Статьями 24 и 25 Закона края "О местном
самоуправлении в Приморском крае" статус и полномочия
представительного органа местного самоуправления, а также
подотчетность им глав муниципального образования определены таким
же образом, как и в федеральном законе. Тем самым, законодатель
последовательно разграничивает полномочия и статус
представительного органа местного самоуправления и главы
муниципального образования, не смешивая их. В связи с изложенным,
прокурор полагает положение о наделении главы администрации города
представительными полномочиями противоречащим действующему
законодательству.
Содержат противоречащие действующему законодательству
положения и оспариваемая Думой города ч. 3 ст. 14 Устава. Данная
норма регулирует порядок вступления в силу нормативных правовых
актов органов местного самоуправления города. Она устанавливает,
что данные правовые акты могут вступать в силу в порядке,
предусмотренном в самом нормативном правовом акте, то есть не
исключается их применение и до официального опубликования. При
этом не учитывается, что многие нормативные правовые акты
непосредственно затрагивают права и свободы граждан и,
следовательно, в силу положений п. 2 ст. 19 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" и п. 3 ст. 29 Закона края применяются только
после их официального опубликования. Не устанавливая ограничений
для применения нормативных правовых актов местного самоуправления
до их официального опубликования, ч. 3 ст. 14 Устава тем самым
противоречит вышеуказанным положениям федерального и краевого
законов и создает условия для нарушения права граждан на
своевременное получение информации о нормативных правовых актах,
затрагивающих их свободы и законные интересы.
Представитель прокуратуры также полагает обоснованным мнение
заявителя о противоречии законам ч. 1 ст. 19 Устава, согласно
которой он обладает высшей юридической силой по отношению к иным
правовым актам городского самоуправления. Данная норма
противоречит ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации",
которая определяет, что местное самоуправление, а значит и
правовое регулирование по вопросам местного значения
осуществляется в соответствии с Конституцией России, федеральными
законами, уставом и законами субъекта Федерации. Исходя из этих
положений, в случае противоречия положений Устава города
федеральному и краевому законодательству, применению подлежат не
они, а правовые акты местного самоуправления, соответствующие
законам, даже если они противоречат незаконным положениям Устава
города. Уже из этого видно, что Устав не обладает высшей
юридической силой по отношению абсолютно ко всем правовым актам
местного самоуправления. Кроме того, п. 1 ст. 73 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации" предоставляет
населению право принимать на местном референдуме решения,
обязательные для исполнения, которые не нуждаются в дополнительном
утверждении. Пункт 6 данной статьи Федерального закона
предусматривает возможность принятия на референдуме также и
нормативных правовых актов, а п. 9 обязывает органы местного
самоуправления принимать нормативные правовые акты, если это
необходимо для реализации решений, принятых на референдуме. Данные
нормы Федерального закона не ставят волеизъявление населения на
референдуме в зависимость от требований Устава или иных
нормативных правовых актов местного самоуправления. Таким образом,
Устав не обладает высшей юридической силой и по отношению к
нормативным правовым актам, принимаемым непосредственно населением
города на местном референдуме.
Оспариваемые Думой города части 2 и 3 ст. 22 Устава города,
согласно которым решение о назначении городского референдума в
течение шести дней доводится до сведения населения города, и не
позднее пяти дней после опубликования решения о его назначении
публикуется проект выносимого на референдум акта или иного
решения, также противоречат действующим законам.
Кроме указанных Думой в обоснование своих требований пунктов
ст. 8 Закона ПК "О местном референдуме в Приморском крае", часть 2
оспариваемой статьи Устава противоречит и п. 8 ст. 15 Федерального
закона N 67-ФЗ от 12.06.02 "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации", которая устанавливает, что решение о назначении
референдума подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее,
чем через пять дней со дня его принятия.
Также противоречит указанному Федеральному закону и ст. 27
Устава города, оспоренная Думой. Нормы этой статьи позволяют
органам местного самоуправления города проводить "консультативный"
референдум "для предварительного решения наиболее важных
вопросов". Решения, принимаемые на таком референдуме, носят
согласно ч. 1 оспариваемой статьи рекомендательный характер. Эти
положения противоречат нормам ст. 2 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации", пункт 53 которой
содержит понятие референдума как формы прямого волеизъявления
граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного
значения в целях принятия решений. Аналогичное этому в п. 54
статьи дано определение местному референдуму. А ст. 73 этого же
Федерального закона определяет юридическую силу решения, принятого
на референдуме, и устанавливает, что оно имеет обязательный
характер, в том числе и для органов местного самоуправления.
Аналогичные положения содержит ст. 22 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", которой вышеуказанные нормы Устава также противоречат.
Прокурор полагает также установленным противоречие
федеральному и краевому законам абзаца 7 ч. 2 ст. 36 Устава
города, который позволяет главе администрации города устанавливать
порядок и условия размещения денежных средств. Как установлено в
судебном заседании, речь в данном случае идет о средствах бюджета
муниципального образования город Владивосток, а также о средствах,
получаемых городом из внебюджетных источников, то есть о
муниципальной собственности согласно ст. 29 ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Установление "порядка и условий размещения" денежных средств,
таким образом, означает установление порядка и условий
распоряжения муниципальной собственностью, что относится к
исключительному ведению представительного органа местного
самоуправления, согласно ст. 15 ФЗ "Об общих принципах местного
самоуправления в Российской Федерации" и ст. 25 Закона Приморского
края "О местном самоуправлении".
Относительно противоречия действующему законодательству ст. 93
Устава города, прокурор позицию, изложенную ранее в своем
заявлении в суд, - подтвердил.
Таким образом, прокурор полагает обоснованным заявление
представительного органа местного самоуправления - Думы города в
части требований о признании противоречащими закону положений ч. 1
ст. 3; ч. 3 ст. 6; ч. 3 ст. 14; ч. 1 ст. 19; ч. ч. 2 и 3 ст. 22;
ст. 27; абз. 7 ч. 2 ст. 36; ст. 93 Устава г. Владивостока.
В соответствии с п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ
N 5 от 27.04.93 (с последующими изменения и дополнениями),
прокурор просит суд признать недействующими и не подлежащими
применению со дня вступления в законную силу решения по данному
делу указанных норм Устава города, как противоречащих законам в
следующем объеме: - ч. 1 ст. 3 - полностью, ч. 3 ст. 6 - в части,
позволяющей применять закон Приморского края в случае противоречия
нормативного правового акта города федеральному закону; - ч. 3 ст.
14 - слова "если иное не предусмотрено в самом нормативном
правовом акте"; - ч. 1 ст. 19 - слова "обладает высшей юридической
силой по отношению к иным правовым актам городского
самоуправления"; - ч. ч. 2 и 3 ст. 22, - ст. 27, - абз. 7 ч. 2 ст.
36, - ст. 93 - полностью, а также обязать редакцию средства
массовой информации, в которой был опубликован настоящий Устав -
газеты "Приморские вести" опубликовать решение суда по данному
делу;
- и оценивая все имеющиеся в деле доказательства в их
совокупности, суд приходит к выводу о том, что заявление прокурора
г. Владивостока необоснованно и поэтому удовлетворению не
подлежит, а исковое заявление Думы г. Владивостока подлежит
частичному удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 22 ФЗ РФ "О прокуратуре РФ", ст. 41 ГПК
РСФСР и главой 24-1 ГПК РСФСР, заявление прокурора г. Владивостока
(правоприемник прокуратура Ленинского района г. Владивостока) в
интересах неопределенного круга лиц о признании недействительной и
не порождающей правовых последствий с момента вступления в силу
ст. 93 Устава муниципального образования город Владивосток,
подведомственно рассмотрению суду общей юрисдикции. На это же
указывает и п. 6 Постановления Пленума ВС РФ от 27.04.1993 "О
некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлению
прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" (с
последующими изменениями и дополнениями).
Таким образом, заявление прокурора г. Владивостока к
муниципальному образованию г. Владивосток в лице Думы г.
Владивостока и главе администрации г. Владивостока, главному
управлению Министерства юстиции РФ по Приморскому краю о признании
недействительной и не порождающей правовых последствий с момента
вступления в силу ст. 93 Устава муниципального образования город
Владивосток, подлежит рассмотрению в суде.
Также подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции и исковое
заявление Думы г. Владивостока к главе администрации г.
Владивостока и главному управлению Министерства юстиции РФ по
Приморскому краю о признании недействительными некоторых статей
Устава муниципального образования город Владивосток. Так, в
соответствии со ст. 20 ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" выборные и иные органы
местного самоуправления являются юридическими лицами в
соответствии с Уставом муниципального образования. Поэтому Дума
города Владивостока, в соответствии со ст. 42 и главой 24-1 ГПК
РСФСР, правомерно обратилась в суд с вышеуказанным заявлением, ибо
право выбора способа защиты (иск или жалоба) принадлежит лицу,
которое обращается в суд за защитой своего нарушенного права.
При таких обстоятельствах суд рассматривает вышеуказанные
заявления (объединенные в одном производстве) в соответствии с
требованиями главы 24-1 ГПК РСФСР.
Как установлено в ходе судебного разбирательства - 19 декабря
1999 года на местном референдуме, гражданами города Владивостока
был принят Устав муниципального образования город Владивосток.
Свидетельством о регистрации 25 N 030 от 28 декабря 1999 года,
Устав г. Владивостока был зарегистрирован Управлением юстиции
администрации Приморского края.
Оценивая оспариваемые прокурором г. Владивостока и Думой
города Владивостока положения ст. 93 Устава г. Владивостока,
регламентирующей порядок внесения изменений в Устав и его
пересмотр, в соответствии с которой изменения и пересмотр Устава
города осуществляется на городском референдуме, суд исходит из
того, что согласно ст. 6 Устава г. Владивостока - "Устав и иные
нормативные правовые акты... - не могут противоречить федеральным
законам и законам Приморского края". В то же время, как следует из
содержания ст. 7 п. 3 ч. 2 и ст. 8 п. 4 ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ" - Устав муниципального
образования не может противоречить Конституции РФ, законам РФ и
законам субъекта РФ.
В соответствии с ч. ч. 1 и 2 ст. 130 Конституции РФ - местное
самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения... Местное
самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы
местного самоуправления.
Конституционные принципы самостоятельности местного
самоуправления в разрешении вопросов местного значения, в том
числе и по внесению изменений в Устав и пересмотр Устава города,
отражены в Федеральном законе от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ" (с
последующими изменениями и дополнениями). Ст. 93 Устава г.
Владивостока, устанавливающая, что изменения и пересмотр Устава
города осуществляется на городском референдуме, соответствует
действующему законодательству РФ. Так, согласно п. 2 ст. 8 ФЗ РФ
от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" Устав муниципального образования принимается
представительным органом или населением непосредственно. Ст. 22 п.
2 Закона ПК от 09.02.1996 N 28-КЗ "О местном самоуправлении в ПК"
содержит аналогичное положение (устав принимается представительньм
органом местного самоуправления, либо непосредственно населением
путем референдума). Таким образом, законодатель этим, прежде
всего, указал на круг субъектов, имеющих право принимать и вносить
изменения в Устав города. Поскольку Устав города принят на
городском референдуме, то, соответственно, изменения и дополнения
вносятся в указанный документ также на референдуме, субъектом, его
принявшим. Какое-либо несоответствие действующему законодательству
РФ в данном случае отсутствует. Согласно ст. 26 Устава г.
Владивостока изменение либо отмена решения, принятого городским
референдумом, могут быть осуществлены только городским
референдумом, если иное прямо не предусмотрено федеральным законом
или законом ПК. Население на референдуме 19.12.1999 по принятию
Устава города проголосовало, в том числе и за вышеуказанный
порядок принятия и внесения изменений в данный нормативный акт.
Установление иного порядка при наличии решения, принятого на
данном референдуме, противоречило бы вышеуказанным нормам
действующего законодательства, а также: - ст. 130 Конституции РФ;
- п. 2 ст. 2 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ"; - п. 2 ст. 2; п. 1 ст. 3; ст. 53 Закона ПК
"О местном самоуправлении в ПК"; - ст. 43 ФЗ РФ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ". В данном
случае отсутствует какое-либо несоответствие ст. ст. 73, 76 ФЗ РФ
от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Пункт 6 ст. 73 настоящего Федерального закона устанавливает
порядок внесения изменений в решение, принятое на референдуме -
путем принятия иного решения на референдуме, что прямо
предусмотрено ст. 93 Устава. Этот пункт Федерального закона
предусматривает, что в случае принятия на местном референдуме
нормативного правового акта он может быть изменен в порядке,
установленном указанным нормативным правовым актом. В данном
случае Устав муниципального образования г. Владивосток, принятый в
силу ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в РФ" на референдуме, содержит положения, соответствующие
действующему законодательству о порядке внесения изменений в
указанный нормативный акт, что не только не противоречит, но и
соответствует нормам указанного Федерального закона.
Как следует из материалов дела, результаты референдума по
вопросу о принятии Устава г. Владивостока свидетельствуют о том,
что большинство избирателей, принявших участие в голосовании,
поддержали предложенный вариант Устава города, где в статье 93
было установлено, что изменения и пересмотр Устава города,
осуществляются на городском референдуме. Таким образом,
законодательно (на местном уровне власти) был закреплен принцип
внесения изменений и пересмотр Устава города субъектом, принявшим
этот Устав.
Более того, при этом надо указать, что Дума города
Владивостока избрана только 27 мая 2001 года, то есть после того,
как граждане города Владивостока на референдуме, путем прямого
волеизъявления, приняли Устав города.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что если
Устав в целом или в части принимался населением муниципального
образования, то соответственно, изменения, дополнения и пересмотр
осуществляется непосредственно этим субъектом.
Таким образом, доводы заявителей о том, что ст. 93 Устава
города Владивостока является противоречащей закону, суд считает
необоснованными, и поэтому оснований для признания этой процедуры
незаконной, не имеется.
Более того, во время судебного разбирательства прокурором и
заявителями не доказано, как того требует ст. ст. 14 и 50 ГПК
РСФСР, требование о том, что оспариваемое положение (ст. 93)
Устава г. Владивостока противоречит действующему федеральному
законодательству и поэтому оно удовлетворено быть не может.
Кроме того, в силу ст. ст. 13 и 208 ГПК РСФСР, вступившие в
законную силу решения суда обязательны для всех (организаций,
граждан и т.д.) и подлежат исполнению на всей территории страны.
Из материалов дела следует, что решением Приморского краевого
суда от 03.02.2000 - заявление Приморского регионального
юридического общественного учреждения "Юстус" о признании
недействительными решения Владивостокской территориальной
избирательной комиссии об утверждении итогов голосования на
местном референдуме по принятию Устава г. Владивостока от 22
декабря 1999 г. и свидетельства о регистрации Устава г.
Владивостока в Управлении юстиции Администрации Приморского края
от 28.12.1999 серии 25 N 030 было оставлено без удовлетворения.
Определением Верховного Суда РФ от 11.04.2000, вышеуказанное
решение Приморского краевого суда от 03.02.2000 оставлено без
изменения, а кассационная жалоба истца без удовлетворения.
Данным решением установлено, что доводы заявителя о
неоправданной сложности процедуры внесения изменений и дополнений
в Устав г. Владивостока не подтвердились. Суд обоснованно не
согласился с доводом заявителя об этом. Такая правовая позиция
заявителя не основана на законодательстве о местном самоуправлении
и фактически сводится к ограничению самостоятельности населения.
Предлагаемая заявителем правовая конструкция, при сложной
процедуре внесения изменений и дополнений в Устав г. Владивостока
не позволила бы оперативно решать вопросы ..., местного
самоуправления, в связи с чем городская Дума и администрация
города испытывали бы существенные трудности в реализации своих
уставных функций, а это, в свою очередь, отрицательно могло
отразиться на возможности реализации населением города права на
эффективное местное самоуправление в целом.
Таким образом, в данном случае у суда, для признания
недействительным ст. 93 Устава города Владивостока, нет законных
оснований, предусмотренных в ст. 13 ГК РФ, Постановлении Пленума
Верховного Суда РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 (одновременное
несоответствие закону и нарушение законных прав и охраняемых
законом интересов заявителей), поскольку Устав муниципального
образования г. Владивосток соответствует требованиям Конституции
РФ, "Европейской хартии местного самоуправления", ФЗ РФ от
28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ", иным нормативным актам, в связи с чем
заявления прокурора г. Владивостока и Думы г. Владивостока (с
последующими изменениями) - следует оставить без удовлетворения.
Позиция заявителей (Думы города Владивостока и прокурора) не
подтверждает их ссылок на противоречие Устава г. Владивостока
федеральному законодательству о местном самоуправлении, а основана
лишь на субъективной оценке норм Устава с точки зрения
целесообразности их применения, поэтому доводы других участников
судебного разбирательства (администрации города Владивостока, ГУ
МЮ РФ по Приморскому краю и гражданина К.) о том, что оспариваемая
статья Устава не противоречит действующему законодательству, по
мнению суда нашли свое подтверждение в судебном заседании и
признаются судом обоснованными.
Вместе с тем, суд считает, что часть требований заявления Думы
г. Владивостока, а именно, о признании: - абзаца 3 ст. 6 Устава в
части "В случае, если Устав или иной нормативный правовой акт
города Владивостока противоречит федеральному закону или закону
Приморского края, то действует закон Приморского края", абзац 3
ст. 19 в части "Настоящий Устав принимается на городском
референдуме"; - абзацы 2, 3 (или части 2 и 3) ст. 22 Устава в
части... "Принятое решение о назначении городского референдума в
течение шести дней доводится до сведения населения города", и "не
позднее пяти дней после обнародования решения о назначении
городского референдума публикуется проект вносимого референдума
или иного решения" - подлежат удовлетворению по следующим
основаниям:
В соответствии со ст. 7 Федерального закона Российской
Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" (далее - Закон РФ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации")
законодательное регулирование субъектами Российской Федерации
вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с
Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом. Следовательно,
если норма Устава противоречит федеральному или краевому закону,
то будет действовать и применяться федеральный закон, прежде
всего, или закон Приморского края, если данный вопрос находится в
компетенции субъекта Российской Федерации.
В силу п. 2 ст. 8 Закона РФ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" устав
муниципального образования принимается представительным органом
местного самоуправления или населением непосредственно. В данном
случае Закон РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" диспозитивно регулирует
порядок принятия Устава, не запрещая это сделать представительному
органу местного самоуправления. Следовательно, когда установлен
только один путь принятия устава, нарушается вышеуказанная норма
Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации".
В соответствии с п. 4 ст. 8 Закона Приморского края "О местном
референдуме в Приморском крае" решение о назначении местного
референдума публикуется в местных средствах массовой информации не
позднее, чем через 6 дней со дня его принятия. В соответствии с п.
1 ст. 8 Закона Приморского края "О местном референдуме в
Приморском крае" в решении о назначении местного референдума
указывается дата его проведения, вопрос референдума или проект
выносимого на местный референдум решения. Решение и,
следовательно, вопрос или проект решения публикуются не позднее,
чем через 6 дней. Абзацы 2 и 3 ст. 22 Устава противоречат
указанным статьям Закона Приморского края "О местном референдуме в
Приморском крае".
При таких обстоятельствах оспариваемые положение абзаца 3 ст.
6; абзац 3 ст. 19; - абзацы 2 и 3 ст. 22 Устава г. Владивостока
должны быть признаны недействительными и не порождающими правовых
последствий с момента вступления его в силу, а заявление Думы г.
Владивостока в этой части подлежит удовлетворению.
Вместе с тем, не подлежат удовлетворению по существу
требования Думы города Владивостока о признании противоречащими
закону: - абз. 1 ст. 3 в части, абз. 3 ст. 8 в части, абз. 3 ст.
14 в части, абз. 1 ст. 19, ст. 27, абз. 1 ст. 31 в части, абз. 7
ч. 2 ст. 36, абз. 3 ч. 2 ст. 39, абз. 1 ст. 43 в части, абз. 4 ст.
83 в части Устава муниципального образования город Владивосток, по
следующим основаниям:
Так, абз. 1 ст. 3 Устава города Владивостока в части "Границы
территории города установлены постановлением Совета Министров
РСФСР N 138 от 25 апреля 1985 года" соответствует действующему
законодательству, поскольку до принятия постановления Губернатора
Приморского края от 06.05.2000 N 385 "Об утверждении проекта черты
города Владивостока" границы территории города были установлены
постановлением Совета Министров РСФСР N 138, которым утвержден
также Генеральный план развития г. Владивостока. Несоответствие ФЗ
РФ от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ" в данном случае отсутствует, поскольку
оспариваемая норма содержит ссылку на федеральный нормативный акт.
В абз. 2 ст. 3 Устава указывается состав территории муниципального
образования согласно п.п. 1 п. 1 ст. 8 указанного Федерального
закона. Более того, при принятии Устава (19.12.1999) не
представлялось возможным руководствоваться постановлением
Губернатора Приморского края от 06.05.2000 ввиду его отсутствия в
указанный период времени. В соответствии со ст. 72 Земельного
кодекса РСФСР, действовавшего на момент принятия оспариваемого
нормативного акта, городская черта устанавливается органами,
утверждающими генеральные планы, порядок использования земель
городов определяется законодательством РСФСР (ст. 73 ЗК РСФСР);
По мнению суда, - абзац 3 ст. 8 Устава в части
"представительными" также соответствует действующему
законодательству. Так, согласно п. 3 ст. 16 ФЗ РФ от 28.08.1995 N
154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ" глава муниципального образования наделяется собственной
компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии
с уставом муниципального образования. В целом, глава
администрации, как выборное должностное лицо исполнительного
органа местного самоуправления по предметам ведения местного
самоуправления (ст. 6 ФЗ РФ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ"), за исключением вопросов,
отнесенных к исключительному ведению представительных органов
местного самоуправления (п. 3 ст. 13, п. 3 ст. 15 настоящего
Закона), вправе осуществлять полномочия по осуществлению
городского самоуправления, в том числе и представительные. Кроме
того, в силу пункта 3 ст. 16 Федерального закона от 28 августа
1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон)
глава муниципального образования и иные выборные должностные лица
местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по
решению вопросов местного значения в соответствии с уставом
муниципального образования. Более того, до избрания
представительного органа местного самоуправления (27.05.2001) его
функции осуществлял глава администрации в силу Указа Президента РФ
от 26.10.1993 N 1760 "О реформе местного самоуправления в РФ";
По абзацу 3 ст. 14 Устава в части "если иное не предусмотрено
в самом нормативном правовом акте", суд полагает, что он не
противоречит действующему законодательству. Так, согласно п. 2 ст.
19 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ" - в диспозиции данной статьи установлена обязательность
официального опубликования для вступления в силу нормативных
правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих
права, свободы и обязанности человека и гражданина. Однако в
принятом правовом акте может иметься ссылка на то, что данный акт
вступает в силу позднее, с определенного момента времени. Более
того, федеральным законодательством по некоторым категориям
нормативных правовых актов установлен иной порядок вступления в
силу (п.п. 3 п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ);
В отношении абзаца 1 ст. 19 Устава в части "... обладает
высшей юридической силой по отношению к иным правовым актам
городского самоуправления", суд считает, что абзац 1 ст. 19 Устава
не противоречит действующему законодательству, поскольку Устав
муниципального образования, противоречащий Конституции РФ, законам
РФ, и законам субъекта Федерации не мог быть зарегистрирован
органами юстиции. При этом, Устав города Владивостока принят на
городском референдуме 19.12.1999, причем "за" принятие Устава
проголосовало в целом по городу 53,19% избирателей, принявших
участие в голосовании, в том числе по Ленинскому району - 51%, по
Первомайскому району - 52,45%, по Первореченскому району - 53,84%,
по Советскому району - 55,73%, по Фрунзенскому району - 53,93%. В
силу п. 5 ст. 22 ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ", п. 5 ст. 48 Закона Приморского края "О
местном самоуправлении в ПК" и поэтому решение, принятое на
местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо
органами государственной власти или органами местного
самоуправления. Довод заявителя (Думы города Владивостока) о том,
что абзац 1 ст. 19 Устава противоречит ст. 7 Федерального закона,
суд считает необоснованным, так как в оспариваемой статье Устава
определено, что Устав обладает высшей юридической силой по
отношению к нормативным правовым актам органов местного
самоуправления, а не по отношению к Конституции Российской
Федерации, федеральным и краевым законам и к решениям, принятым
путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме,
которые не относятся к нормативным правовым актам местного
самоуправления.
Рассматривая соответствие действующему законодательству - ст.
27 Устава города Владивостока, суд приходит к выводу, что она не
противоречит действующему законодательству. Так, согласно п.п. 3
п. 1 ст. 8 Закона РФ N 154-ФЗ в уставе муниципального образования
предусматриваются формы, порядок и гарантии непосредственного
участия населения в решении вопросов местного значения. Пунктом 5
ст. 22 Закона РФ N 154-ФЗ предусмотрено, что порядок назначения и
проведения местного референдума, принятия и изменения решений
местного референдума устанавливается уставом муниципального
образования. В связи с вышеизложенным, в Уставе может быть
предусмотрен консультативный городской референдум, предназначенный
для предварительного решения наиболее важных вопросов
жизнедеятельности города, что не противоречит Закону Приморского
края "О местном референдуме в ПК", ибо согласно ст. 1 этого закона
- местный референдум в Приморском крае проводится также в
соответствии с уставами соответствующих муниципальных образований.
Аналогичное положение о проведении местного референдума в
соответствии с уставом муниципального образования содержится также
в ст. 2 ФЗ РФ от 19.09.1997 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ",
действовавшим на момент принятия Устава. Доводы заявителя (Думы
города Владивостока), что ст. 27 Устава противоречит ст. 2 Закона
Российской Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и ст.
22 Федерального закона, суд считает безосновательными, поскольку
ст. 22 Федерального закона регламентирует использование одной из
основных форм прямого волеизъявления граждан - местного
референдума и не устанавливает запрета на проведение
консультативных референдумов, на которых могут быть приняты
решения, не носящие императивного характера.
Также суд полагает, что и абз. 1 ст. 31 Устава города
Владивостока, устанавливающий, что муниципальная власть
осуществляется главой администрации на условиях и в пределах,
установленных Конституцией РФ, федеральными законами, иными
нормативными актами, соответствует федеральному законодательству.
Так, в частности, п. 1 ст. 7 ФЗ РФ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ", предусматривающей, что местное
самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ,
настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
Более того, федеральным законодательством определены основные
принципы деятельности выборных должностных лиц местного
самоуправления и указанная ссылка не противоречит действующему
законодательству.
Суд считает, что абз. 7 ч. 2 ст. 36 Устава в части
"устанавливает порядок и условия размещения денежных средств"
соответствует действующему законодательству, поскольку в данном
случае глава администрации действует в пределах полномочий,
установленных законом, т.е. осуществляет исполнение бюджета,
принятого представительным органом. Более того, Устав принят
19.12.1999, когда представительный орган не был сформирован. В
соответствии с Указом Президента РФ от 26.10.1993 N 1760 "О
реформе местного самоуправления в РФ" функции представительного
органа до его избрания осуществляет глава местной администрации.
Кроме того, факты, на которые ссылается заявитель (Дума г.
Владивостока), уже подлежали рассмотрению в суде и поэтому не
доказываются вновь, на что обращает внимание ст. 55 ГПК РСФСР.
Так, решением Ленинского районного суда города Владивостока от
11.09.2001 заявление прокурора г. Владивостока в интересах
неопределенного круга лиц к Думе г. Владивостока, главе
администрации г. Владивостока и Управлению юстиции Приморского
края о признании недействительными и не порождающими правовых
последствий с момента вступления в силу п.п. (абзацев) 5, 6 ч. 2
ст. 36 (в полном объеме) Устава г. Владивостока - удовлетворено
частично. Этим решением признан недействительным и не порождающим
правовых последствий с момента вступления в силу пункт (абзац) 6
ч. 2 ст. 36 Устава г. Владивостока Приморского края в части,
регламентирующей установление главой администрации г. Владивостока
порядка и управления городской муниципальной собственностью, а в
остальной части заявления прокурору г. Владивостока - отказано.
Несмотря на различную нумерацию оспариваемого абзаца, спор ведется
в отношении выражения "устанавливает порядок и условия размещения
денежных средств", которое было уже предметом судебного
рассмотрения.
По мнению суда, факт противоречия абз. 3 ч. 2 ст. 39 Устава
города Владивостока - Закону Приморского края "О статусе депутата
представительного органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления в ПК" отсутствует,
поскольку понятия "добровольная отставка" (в Уставе) и "письменное
заявление о сложении своих полномочий" (в Законе) отражают
тождественные явления - досрочное прекращение полномочий главы
администрации в связи с собственным волеизъявлением. Более того,
ФЗ РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ" (п. 2 ст. 17) предусмотрено, что именно уставами определяются
наименования органов самоуправления и должностных лиц, сроки
полномочий, вопросы организации и деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления.
При этом суд считает, что абз. 1 ст. 43 Устава города
Владивостока, также соответствует действующему законодательству,
так как, согласно п. 2 ст. 17 вышеуказанного Федерального закона
вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления
и должностных лиц определяются уставом муниципального образования.
В соответствии с п.п. 11, 15 п. 1 ст. 8 ФЗ РФ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" в
Уставе указываются, в том числе, условия и порядок организации
муниципальной службы, компетенция и порядок деятельности органов
местного самоуправления и должностных лиц. Население на
референдуме по принятию Устава 19.12.1999 определило указанное
условие деятельности представительного органа местного
самоуправления г. Владивостока. На основании вышеперечисленных
норм материального права можно сделать вывод, что довод истца, что
вопросы организации работы Думы могут быть установлены только
Регламентом Думы, необоснован. Более того и Регламент Думы г.
Владивостока содержит аналогичное положение.
Также суд считает, что ч. 4 ст. 83 Устава города Владивостока
не противоречит действующему законодательству, поскольку она
(статья) устанавливает, что проект бюджета города на определенный
год разрабатывается и представляется городской Думе не позднее,
чем за два месяца до окончания текущего календарного года, что
соответствует ст. 187 БК РФ, предусматривающей, что порядок
рассмотрения проекта решения о бюджете определяется правовыми
актами органов местного самоуправления, причем порядок
рассмотрения проекта должен обеспечивать рассмотрение и
утверждение указанного проекта до начала финансового года.
Представление проекта за два месяца обусловливает возможность
принятия решения о бюджете до начала финансового года. Указанное
положение не противоречит действующему законодательству, что в
силу ст. 13 ГК РФ является основанием к отказу в удовлетворении
заявленных требований. Факт противоречия данной нормы Регламенту
не является основанием для признания ст. 83 недействительной,
поскольку Устав города принят на референдуме 19.12.1999, и
нормативные акты Думы не должны противоречить указанному документу
(ст. ст. 17, 22 Закона РФ N 154-ФЗ, ст. 19 Устава города).
Таким образом, доводы представителя администрации г.
Владивостока (в этой части), о том, что вышеперечисленные статьи
Устава города Владивостока, оспариваемые Думой города
Владивостока, а также главного управления МЮ РФ по Приморскому
краю, прокурора и гражданина К. (всех частично) не противоречат
действующему законодательству, и по мнению суда нашли свое
подтверждение в ходе судебного разбирательства.
Выводы, сделанные заявителем (Думой г. Владивостока) в
отношении: - абз. 1 ст. 43, - абз. 4 ст. 83 Устава являются
субъективными и не основанными на нормах действующего
законодательства и поэтому признаются судом необоснованными.
Доводы заявителя (Думы города Владивостока), в отношении
остальных оспариваемых статей Устава города, об их противоречии
действующему законодательству, во время судебного разбирательства
не нашли своего подтверждения.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что
требования Думы города Владивостока о противоречии действующему
законодательству: - абз. 1 ст. 3 в части; - абз. 3 ст. 8 в части;
- абз. 3 ст. 14 в части; - абз. 1 ст. 19; - ст. 27; - абз. 1 ст.
31 в части; - абз. 7 ч. 2 ст. 36; - абз. 3 ч. 2 ст. 39; - абз. 1
ст. 43 в части; - абз. 4 ст. 83 в части Устава города Владивостока
- удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь ст. ст. 191 - 197; 239 - 7 ГПК РСФСР,
решил:
Заявление Думы города Владивостока - удовлетворить частично.
Признать недействующими и не подлежащими применению с момента
вступления в законную силу решения суда:
- абзац 3 ст. 6 Устава г. Владивостока в части... "В случае,
если Устав или иной нормативный акт города Владивостока
противоречит федеральному закону или закону Приморского края, то
действует закон Приморского края";
- абзац 3 ст. 19 Устава г. Владивостока в части... "Настоящий
Устав принимается на городском референдуме";
- абзацы 2, 3 ст. 22 Устава г. Владивостока в части...
"Принятое решение о назначении городского референдума в течение
шести дней доводится до сведения населения города", и "не позднее
пяти дней после обнародования решения о назначении городского
референдума публикуется проект вносимого референдума или иного
решения".
В остальной части заявления Думы г. Владивостока и прокурора
г. Владивостока - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано или опротестовано в Приморский
краевой суд, через Ленинский районный суд г. Владивостока в
течение 10 дней.
Судья
Г.М.ГРАЧЕВ
|
