ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 3 октября 2003 года
Именем Российской Федерации
Приморский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Игошевой О.И.,
с участием прокурора Самойловой В.Г.,
при секретаре Решетниковой Е.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению прокурора Приморского края о признании недействующим со
дня принятия положений Закона Приморского края "О внесении
изменений и дополнений в Закон Приморского края "О туристской
деятельности в Приморском крае" N 69-КЗ от 18.08.2003,
установил:
Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением о
признании недействующим со дня принятия положений Закона
Приморского края "О внесении изменений и дополнений в Закон
Приморского края "О туристской деятельности в Приморском крае" N
69-КЗ от 18.08.2003 за исключением положения абзаца 1 пункта 1,
дополнившего ст. 1 Закона Приморского края N 45-КЗ определением
уполномоченного органа, и положения пункта 3, дополнившего ст. 11
Закона Приморского края N 45-КЗ вторым абзацем об обязанностях
туроператоров и турагентств предоставлять уполномоченному органу
документы.
В заявлении прокурором указано, что остальные положения Закона
Приморского края N 69-КЗ от 18.08.2003, изложенные в пунктах 1 - 3
статьи 1, противоречат федеральному законодательству, поскольку
приняты Законодательным Собранием Приморского края с нарушением
компетенции, предоставленной субъекту РФ. Оспариваемые положения
Закона N 69-КЗ, регулирующие туристическую деятельность, связанную
с осуществлением безвизовых групповых туристических поездок,
наделяют уполномоченный орган исполнительной власти Приморского
края полномочиями по реализации межправительственного соглашения
об организации безвизовых групповых туристских поездок. В то время
как выезд из РФ и въезд в РФ регулируется Конституцией РФ,
международными договорами, ФЗ N 114-ФЗ от 15.08.96 (в редакции N 7-
ФЗ от 10.01.2003) "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ", а также
принятыми на основании федеральных законов постановлениями
Правительства РФ. В связи с этим прокурор полагает, что субъект РФ
не вправе принимать законы, устанавливающие иной, чем предусмотрен
федеральным законодательством, порядок выезда из РФ и въезда на ее
территорию, а также принимать закон, регламентирующий порядок
исполнения международного соглашения.
В судебном заседании прокурор поддержал заявление, дополнил,
что оспариваемый Закон Приморского края N 69-КЗ направлен на
реализацию Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР
о безвизовых групповых туристических поездках от 29.02.2000.
Межправительственные соглашения относятся к международным
договорам, и их заключение, прекращение и приостановление
находится в ведении РФ. Оспариваемые нормы Закона N 69-КЗ
направлены на реализацию межправительственного соглашения об
организации безвизового группового туризма, в то время как ст. 32
ФЗ "О международных договорах РФ" N 101-ФЗ от 15.07.95 выполнение
международных договоров возлагает на федеральные органы
исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы,
регулируемые международными договорами. В связи с этим органы
государственной власти субъектов РФ обеспечивают выполнение
международных договоров в пределах своих полномочий, полномочия по
определению порядка обеспечения исполнения международного договора
Законодательному Собранию Приморского края федеральными органами
не делегировано. Делегирование полномочий федеральным органом
возможно только в порядке, предусмотренном ст. 26.8 ФЗ "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" N 184-
ФЗ. Такой порядок соблюден не был, в связи с чем прокурор просит
признать недействующими с момента принятия положения Закона N 69-
КЗ от 18.08.2003 за исключением п. 1 о дополнении ст. 1
определением уполномоченного органа исполнительной власти и п. 3,
дополнившего ст. 11 вторым абзацем.
Представители Законодательного Собрания Приморского края с
требованиями прокурора не согласились, сославшись на то, что нормы
оспариваемого Закона регулируют не порядок въезда и выезда из РФ,
а регулируют туристическую деятельность, вопросы организации
которой находятся в ведении субъекта Федерации в соответствии со
ст. 73 Конституции РФ. Так, оспариваемыми нормами установлены ряд
дополнительных требований к юридическим лицам-туроператорам при
осуществлении туристической деятельности на территории Приморского
края. Поскольку в соответствии со ст. 2 N 132-ФЗ от 24.11.96 "Об
основах туристской деятельности в РФ" законодательство РФ о
туристской деятельности состоит из настоящего ФЗ, принимаемых в
соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых
актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов
субъектов РФ, представитель ЗС ПК считает, что субъект Федерации
имеет полномочия по принятию законов, регламентирующих порядок
осуществления юридическими лицами-туроператорами туристской
деятельности на территории Приморского края.
Кроме того, полагают, что ст. 3 межправительственного
Соглашения от 29.02.2000 органы управления туризмом исполнительной
власти субъектов РФ названы органами, осуществляющими управление и
отвечающими за выполнение положений Соглашения (органами
координации), что позволяет субъекту Федерации урегулировать
порядок выполнения данных функций.
Суд, выслушав участвующих в деле лиц, исследовав материалы
дела, считает заявление прокурора подлежащим удовлетворению по
следующим основаниям.
Абзац 3 пункта 1, абзац 4 пункта 2, абзацы 5, 6, 7 пункта 3
статьи 1 Закона N 69-КЗ устанавливают, что на территории
Приморского края правом осуществления деятельности по направлению
туристских групп, состоящих из граждан РФ, и приема туристских
групп, состоящих из граждан иностранного государства - участника
соответствующего межправительственного соглашения об организации
безвизовых групповых поездок, обладают только туроператоры,
уполномоченные на то органом исполнительной власти Приморского
края. Абзацы 5, 7 пункта 2, абзац 7 пункта 3 статьи 1 Закона N 69-
КЗ устанавливают регистрацию уполномоченным органом исполнительной
власти Приморского края приглашений на прием туристских групп.
Как установлено судом, единственным правовым актом,
регулирующим порядок безвизового выезда из РФ и въезда в РФ,
является Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР
"О безвизовых групповых туристических поездках" от 29.02.2000.
В соответствии со ст. 3 указанного Соглашения органами,
осуществляющими управление и отвечающими за выполнение положений
настоящего Соглашения (органами координации) являются для РФ -
Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму и
уполномоченные им органы управления туризмом исполнительной власти
субъектов РФ.
Согласно ст. 4 Соглашения органы координации в пределах своей
компетенции определяют туристические организации, имеющие право на
направление туристических групп, состоящих из граждан своего
государства, и прием туристических групп, состоящих из граждан
другого государства. Осуществлять безвизовый групповой туризм
имеют право туристические организации, имеющие лицензию на
международную туристическую деятельность.
Таким образом, оспариваемый прокурором Закон Приморского края N
69-КЗ определяет порядок безвизовых турпоездок, установленный
вышеуказанным Соглашением.
В соответствии со ст. ст. 1, 3 ФЗ "О международных договорах
РФ" N 101-ФЗ от 15.07.95 межправительственные соглашения относятся
к международным договорам. Их заключение, прекращение и
приостановление находится в ведении РФ.
Статьей 32 названного ФЗ выполнение международных договоров
возложено на федеральные органы исполнительной власти, в
компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными
договорами. Органы государственной власти соответствующих
субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров в
пределах своих полномочий.
Согласно ст. 26.1 ФЗ "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ" N 184-ФЗ от 06.10.99 (в
редакции ФЗ N 95-ФЗ от 04.07.2003) полномочия, осуществляемые
органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения
РФ, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии
с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства
РФ, а также соглашениями.
Порядок заключения указанных соглашений предусмотрен ст. 26.8
ФЗ N 184-ФЗ.
Оспариваемыми прокурором нормами Закона N 69-КЗ определены
дополнительные обязанности туроператоров, неоговоренные в
Соглашении от 29.02.00, предусмотрено дополнительное право
уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ
регистрировать документы на прием тургрупп и отказывать в такой
регистрации, а также обязанность туроператоров приобрести статус
уполномоченной фирмы, что является необходимым условием для
осуществления безвизовых турпоездок.
Таким образом, оспариваемым Законом N 69-КЗ установлен иной,
чем предусмотрен в Соглашении от 29.02.00, порядок безвизовых
поездок, определены дополнительные условия осуществления указанной
деятельности.
Между тем, ни международными договорами, в частности
Соглашением от 29.02.00, ни федеральным законодательством
Приморскому краю как субъекту РФ не предоставлены права по
выполнению и конкретизации международного соглашения. В порядке,
предусмотренном ст. 26.8 N 184-ФЗ от 06.10.99, такие права
федеральным органом органам государственной власти субъекта РФ
также не делегировались. Поэтому оспариваемые нормы Закона N 69-КЗ
приняты Законодательным Собранием Приморского края с превышением
компетенции, предоставленной субъекту РФ в сфере выполнения
международного соглашения.
То обстоятельство, что в Соглашении от 29.02.00 не разграничена
компетенция между федеральными и краевыми органами координации, не
свидетельствует о том, что их права в сфере исполнения
международного Соглашения равны, поскольку компетенция указанных
органов в указанных вопросах закреплена федеральным
законодательством. Федеральным органом, отвечающим за выполнение
Соглашения на момент его принятия, являлось Министерство РФ по
физической культуре, спорту и туризму, а на момент рассмотрения
дела - Министерство экономического развития и торговли РФ,
которому данные функции переданы в соответствии с Указом
Президента РФ N 867 от 17.05.00 "О структуре федеральных органов
исполнительной власти", Положением "О Министерстве экономического
развития и торговли РФ" и другими правовыми актами. Указанное
Министерство свои полномочия органам субъекта РФ, в частности,
органу исполнительной власти Приморского края, не делегировало.
Доводы представителей Законодательного Собрания ПК о том, что
субъект Федерации вправе регулировать организацию туристической
деятельности на своей территории, не могут в данном случае быть
приняты во внимание. Право субъекта РФ на осуществление туристской
деятельности в соответствии с ФЗ "Об основах туристской
деятельности в РФ" N 132-ФЗ от 24.11.96 не оспаривается. Между
тем, указанная деятельность должна осуществляться субъектом РФ в
рамках предоставленных ему полномочий. Указанный Закон N 132-ФЗ,
на который ссылаются представители Законодательного Собрания
Приморского края, не предоставляет субъекту РФ права на
определение порядка реализации международных договоров.
Кроме того, представляется обоснованным довод прокурора о том,
что туристическая деятельность затрагивает правоотношения,
регулирующие порядок выезда из РФ и въезда в РФ. Поскольку порядок
выезда и въезда на территорию РФ регулируется N 114-ФЗ от 15.08.96
"О порядке выезда из РФ и въезда в РФ", то нормы Закона N 69-КЗ,
определяющие дополнительные условия деятельности туроператоров по
осуществлению турпоездок и обязанность дополнительной регистрации
документов на прием тургрупп, приняты с нарушением указанного
Закона и с превышением полномочий субъекта РФ.
Закон Приморского края N 69-КЗ "О внесении изменений и
дополнений в Закон Приморского края "О туристской деятельности в
Приморском крае" принят Законодательным Собранием Приморского края
30.07.2003. Опубликован в газете "Утро России" 28.08.2003.
Суд полагает необходимым признать оспариваемые нормы данного
Закона недействующими с момента принятия.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198 ГПК РФ, суд
решил:
Удовлетворить заявление прокурора Приморского края и признать
недействующими со дня принятия положений Закона Приморского края
"О внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края "О
туристской деятельности в Приморском крае" N 69-КЗ от 18.08.2003
за исключением абзаца 1 п. 1 о дополнении ст. 1, абзаца 1 п. 3 в
части дополнения ст. 11 абзацем вторым, и ст. 2.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд РФ в 10-дневный
срок путем подачи кассационной жалобы либо представления в
Приморский краевой суд.
Председательствующий судья
О.И.ИГОШЕВА
|
