ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 декабря 2003 г. N 56-Г03-22
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда
Российской Федерации в составе:
председательствующего Лаврентьевой М.Н.,
судей Харланова А.В.,
Манохиной Г.В.,
рассмотрела в судебном заседании 10 декабря 2003 г. гражданское
дело по заявлению первого заместителя прокурора Приморского края о
признании п. 28 ст. 1 Закона Приморского края "О внесении
изменений и дополнений в Закон Приморского края "О краевом бюджете
на 2003 год" в части недействующим со дня принятия по кассационной
жалобе Законодательного Собрания Приморского края на решение
Приморского краевого суда от 9 сентября 2003 г., которым заявление
прокурора удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации
Харланова А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры
Российской Федерации Гермашевой М.М., полагавшей решение суда
оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации
установила:
28 мая 2003 года Законодательным Собранием Приморского края
принят Закон Приморского края "О внесении изменений и дополнений в
Закон Приморского края "О краевом бюджете на 2003 год", который
был опубликован в Ведомостях Законодательного Собрания Приморского
края N 30 от 11.06.2003. Данным законом утверждены расходы
краевого бюджета на 2003 год по разделам и подразделам в
соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов
Российской Федерации (приложение N 1 к Закону), в том числе
расходы на выплату денежных средств вкладчикам Приморского
продовольственного благотворительного фонда в размере 17732000
рублей.
Первый заместитель прокурора Приморского края обратился в суд с
заявлением о признании п. 28 ст. 1 Закона Приморского края "О
внесении изменений и дополнений в Закон Приморского края "О
краевом бюджете на 2003 год" в части утверждения расходов на
выплату денежных средств вкладчикам Приморского продовольственного
благотворительного фонда недействующим со дня принятия. Полагает,
что утверждение расходов на выплату денежных средств вкладчикам
Приморского продовольственного благотворительного фонда является
незаконным, так как согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходами
бюджета являются денежные средства, направляемые на финансовое
обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
В соответствии со ст. 69 Бюджетного кодекса РФ предоставление
бюджетных средств осуществляется в форме: ассигнований на
содержание бюджетных учреждений; средств на оплату товаров, работ,
услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по
государственным или муниципальным контрактам; трансфертов
населению; бюджетных кредитов юридическим лицам; субвенций и
субсидий физическим и юридическим лицам; инвестиций юридическим
лицам для пополнения уставных капиталов; бюджетных ссуд, дотаций,
субвенций и субсидий бюджетам других уровней; кредитов и займов;
средств на обслуживание долговых обязательств. Данный перечень
является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Предоставление бюджетных средств каким-либо вкладчикам не
предусмотрено.
Также указал, что в соответствии со ст. 21 Бюджетного кодекса
РФ функциональной классификацией расходов бюджетов Российской
Федерации является группировка расходов бюджетов всех уровней
бюджетной системы РФ, которая отражает направление бюджетных
средств на выполнение основных функций государства. Перечень
функциональных видов расходов, финансируемых исключительно из
бюджетов субъектов Российской Федерации, закреплен в ст. 86
Бюджетного кодекса РФ. К ним относятся: обеспечение
функционирования государственных органов власти субъектов РФ;
проведение выборов и референдумов субъектов РФ; обеспечение
реализации региональных целевых программ; формирование
государственной собственности субъектов РФ; содержание и развитие
предприятий, учреждений, организаций, находящихся в ведении
органов государственной власти субъектов РФ; обеспечение
деятельности средств массовой информации субъектов РФ; оказание
финансовой помощи местным бюджетам; прочие расходы, связанные с
осуществлением полномочий субъектов РФ. Особенностью структуры
территориальных бюджетов является то, что наибольший удельный вес
в их расходах занимает финансирование отраслей социальной сферы,
содержание расходов направлено на обеспечение механизма реализации
социальных гарантий населения, закрепленных в Конституции РФ. В
указанной выше статье также не предусмотрено расходов на выплату
денежных средств вкладчикам. В компетенцию органов государственной
власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений,
определенную в ст. 8 Бюджетного кодекса РФ, не входят полномочия
по расчетам с вкладчиками.
Считает, что включение Законодательным Собранием Приморского
края в расходную часть бюджета средств на выплату вкладчикам ППБФ
ущемляет права неопределенного круга лиц на получение социальных
гарантий, установленных законами и иными нормативными актами. Так,
например, в Приморском крае ухудшается положение
несовершеннолетних и все большее количество детей оказывается в
социально опасной ситуации. Между тем Законом Приморского края "О
краевом бюджете на 2003 год" не предусмотрено финансирование
целевой программы по улучшению положения детей в Приморском крае
"Дети Приморья", финансирование краевой целевой программы
"Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их
незаконному обороту в Приморском крае на 2001 - 2003 гг.",
утвержденной постановлением Думы Приморского края от 29.05.2001 N
966, полностью приостановлено.
Полагает, что направление бюджетных средств на выплату
вкладчикам Приморского продовольственного благотворительного фонда
(ППБФ) противоречит требованиям бюджетного и гражданского
законодательства, следовательно, является незаконным.
Представители Законодательного Собрания Приморского края по
доверенности Соколов В.В., Кортченкова С.В. требования не
признали. Указали, что в соответствии со ст. 153 Бюджетного
кодекса РФ Законодательное Собрание Приморского края является
единственным полномочным органом представительной
(законодательной) власти Приморского края, который формирует и
утверждает закон о краевом бюджете. А согласно ст. 31 Бюджетного
кодекса РФ, которая закрепляет принцип самостоятельности бюджетов,
органы государственной власти Приморского края самостоятельно
формируют и утверждают краевой бюджет, самостоятельно в
соответствии с Бюджетным кодексом РФ определяют доходные источники
краевого бюджета и направления расходования средств краевого
бюджета. Исходя из положений Конституции РФ, закрепленных в ст.
ст. 71 - 73, Законодательное Собрание Приморского края не только
вправе, но и обязано принимать соответствующие нормативные акты,
обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые
в ней нуждаются и определять механизм реализации, степень и формы
участия в ней органов государственной власти субъектов РФ.
Считают, что именно исходя их этих положений и в целях
обеспечения конституционных прав граждан и были приняты
оспариваемые положения Закона Приморского края "О внесении
изменений и дополнений в Закон Приморского края "О краевом бюджете
на 2003 год". В приложении N 3 к Закону Приморского края расходы
на выплату денежных средств вкладчикам Приморского
продовольственного фонда проходят по статье экономической
классификации 130300 "Тарифы населению". Эта предметная статья
бюджетной классификации подразделена на четыре подстатьи, которые
отражают наиболее детальное распределение расходов бюджетов. В их
числе подстатья 130330 "Прочие трансферты населению", включая
"Выплаты социального характера". Считают необоснованной ссылку
прокурора на ст. 86 Бюджетного кодекса РФ. Утверждали, что суммы,
заложенные в краевом бюджете на выплату вкладчикам ППБФ, являются
ничем иным, как финансовым обеспечением социальной помощи
населению. Полагали, что прокурором не указано, как включение в
расходную часть бюджета средств на выплату вкладчикам ущемляет
права неопределенного круга лиц. Также указали, что признание
недействующим пункта 28 ст. 1 оспариваемого закона приведет к
разбалансированию краевого бюджета, общая сумма расходной части
окажется больше на 17732000 рублей по сравнению с суммой всех
статей раздела. Просили в удовлетворении требований прокурору
отказать.
Решением Приморского краевого суда от 9 сентября 2003 г.
заявление прокурора удовлетворено.
В кассационной жалобе Законодательного Собрания Приморского
края поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением
норм материального и процессуального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы,
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации оснований для отмены решения суда не находит.
Как видно из материалов дела и установлено судом, Приморский
продовольственный благотворительный фонд (далее ППБФ) был
зарегистрирован Управлением юстиции Администрации Приморского края
16.03.1995. Одним из учредителей ППБФ явилась Администрация
Приморского края. Вопреки своей уставной деятельности ППБФ
занимался коммерческой деятельностью. Приговором Фрунзенского
федерального районного суда гор. Владивостока от 20 марта 2002
года руководитель ППБФ Чернозатонский И.А. был осужден по ст. 172
ч. 1 УК РФ к 3 годам 6 месяцам лишения свободы. Он был признан
виновным в том, что имея в соответствии с Законом "О
благотворительных обществах и благотворительных организациях"
разрешение на свою деятельность, осуществлял под прикрытием такого
разрешения банковскую деятельность на территории Приморского края
без лицензии Центрального банка, Министерства финансов РФ.
Пострадавшие вкладчики ППБФ обращались в суд с исками о
взыскании невозвращенных денег, их требования были удовлетворены.
Общая задолженность ППБФ перед вкладчиками составляет 73451472,71
руб. Решения до настоящего времени не исполнены.
Арбитражным судом Приморского края от 22.05.2001 удовлетворены
требования Конкурсного управляющего ППБФ, выступавшего от имени
кредиторов-вкладчиков, о взыскании суммы долга вкладчикам с
учредителей ППБФ - Администрации Приморского края, администрации
гор. Владивостока, ОАО "Приморнефтепродукт" взыскано 73451472,71
руб. Решение не вступило в законную силу. Определением
аппеляционной инстанции от 15 апреля 2003 года производство по
делу приостановлено до рассмотрения спора по иску Администрации
Приморского края к ГУ Министерства юстиции по Приморскому краю,
где администрация края оспаривает свое учредительство.
28 мая 2003 года Законодательным Собранием Приморского края
принят Закон Приморского края "О внесении изменений и дополнений в
Закон Приморского края "О краевом бюджете на 2003 год", который
был опубликован в Ведомостях Законодательного Собрания Приморского
края N 30 от 11.06.2003. Данным законом утверждены расходы
краевого бюджета на 2003 год по разделам и подразделам в
соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов
Российской Федерации (приложение N 1 к Закону), в том числе
расходы на выплату денежных средств вкладчикам Приморского
продовольственного благотворительного фонда в размере 17732000
рублей.
Проанализировав положения действующего законодательства в
указанной сфере, суд пришел к правильному выводу о том, что
предоставление бюджетных средств на выплату вкладчикам ППБФ
является незаконным.
При этом суд обоснованно исходил из того, что действительно, в
соответствии со ст. 153 Бюджетного кодекса РФ Законодательное
Собрание Приморского края является единственным полномочным
органом представительной (законодательной) власти Приморского
края, который формирует и утверждает закон о краевом бюджете.
Однако, как правильно указал суд в решении, в соответствии с
требованиями этой статьи законодательные (представительные) органы
государственной власти осуществляют полномочия в сфере бюджетных
правоотношений в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, иными
правовыми актами бюджетного законодательства РФ и субъектов РФ.
Каких-либо нормативных актов, которые предоставляли бы право или
возлагали бы обязанность субъекта РФ по восстановлению вкладов
участников коммерческих организаций, нет.
Кроме того, как видно из материалов дела законом субъекта не
был определен и механизм реализации выплат из бюджета напрямую
вкладчикам.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ расходами бюджета
называются денежные средства, направляемые на финансовое
обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
Расходы на выплаты вкладчикам к таким расходам не относятся.
Предоставление бюджетных средств осуществляется в формах,
установленных ст. 69 Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии с этой статьей Бюджетного кодекса РФ
предоставление бюджетных средств осуществляется в форме:
ассигнований на содержание бюджетных учреждений; средств на оплату
товаров, работ, услуг, выполняемых физическими и юридическими
лицами по государственным или муниципальным контрактам;
трансфертов населению; бюджетных кредитов юридическим лицам;
субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам; инвестиций
юридическим лицам для пополнения уставных капиталов; бюджетных
ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней;
кредитов и займов; средств на обслуживание долговых обязательств.
Данный перечень является исчерпывающим и расширительному
толкованию не подлежит.
Перечень функциональных видов расходов, финансируемых
исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации,
закреплен в ст. 86 Бюджетного кодекса РФ. К ним относятся:
обеспечение функционирования государственных органов власти
субъектов РФ; проведение выборов и референдумов субъектов РФ;
обеспечение реализации региональных целевых программ; формирование
государственной собственности субъектов РФ; содержание и развитие
предприятий, учреждений, организаций, находящихся в ведении
органов государственной власти субъектов РФ; обеспечение
деятельности средств массовой информации субъектов РФ; оказание
финансовой помощи местным бюджетам; прочие расходы, связанные с
осуществлением полномочий субъектов РФ.
Довод представителей Законодательного Собрания о том, что
выплаты денежных средств вкладчикам ППБФ проходят по статье
экономической классификации 130300 "Тарифы населению" и подстатье
130330 "Прочие трансферты населению", что по их мнению, не
противоречит требованиям закона, правильно отвергнут судом. При
этом суд обоснованно исходил из того, что в соответствии со ст. 75
Бюджетного кодекса РФ трансферты населению означают - бюджетные
средства для финансирования обязательных выплат населению,
установленные законодательством РФ, законом субъекта РФ. Выплаты
вкладчикам ППБФ к обязательным выплатам не относятся,
государственным долгом не являются.
Приказом Министерства финансов РФ от 11 декабря 2002 г. N 127-н
(в редакции приказа Минфина РФ от 20.05.2003 N 45-н) утверждены
Указания о порядке применения бюджетной классификации РФ, которые
устанавливают правила применения бюджетной классификации РФ.
Приложением N 13 к названным Указаниям является "Порядок
распределения расходов по соответствующим предметным статьям и
подстатьям экономической классификации расходов бюджетов
Российской Федерации". Из названного " Порядка..." следует, что
статья 130300 "Трансферты населению" включает следующие подстатьи:
130310 - выплата пенсий и пособий; 130320 - стипендии; 130330 -
прочие трансферты населению; 130340 - компенсации на лечение.
Расходы по подстатье 130330 "Прочие трансферты населению" как и по
другим подстатьям исчерпывающе указаны в этом приложении.
Возмещение расходов пострадавшим вкладчикам эта подстатья не
предусматривает.
Доводы представителей Законодательного Собрания Приморского
края о том, что выплата вкладчикам ППБФ является социально
значимой для края проблемой, социальной обязанностью, так как в
число вкладчиков попали граждане из социально не защищенных слоев
населения, малообеспеченные, суд правильно признал
несостоятельными, исходя при этом из того, что никто не проводил и
не публиковал социологических исследований, позволяющих сделать
такой вывод, поэтому признать его общеизвестным нельзя, а
доказательств своим утверждениям представители Законодательного
Собрания не представили. Кроме того, участники ППБФ вкладывали
денежные средства с целью получения прибыли, следовательно
гарантии субъекта Федерации по возврату вкладов не основаны на
законе. Порядок и условия оказания социальной помощи, а также
категории получателей такой помощи определяется ФЗ "О
государственной социальной помощи" N 178-ФЗ от 17 июля 1999 года.
На вкладчиков ППБФ этот закон не распространяется. Иски вкладчиков
о взыскании с ППБФ неполученных денежных средств удовлетворены
судами, решения подлежат исполнению в установленном законом
порядке.
Как правильно указал суд, обоснованы утверждения прокурора о
том, что включение в расходную часть краевого бюджета средств на
выплату вкладчикам ППБФ ущемляет права неопределенного круга лиц
на получение социальных гарантий. В приложении 6 и 7 к Закону
Приморского края "О краевом бюджете на 2003 год" имеется перечень
нормативных актов, имеющих социальный характер и не обеспеченных
или обеспеченных частично источниками финансирования в бюджете на
соответствующий год. Это и есть круг лиц, получение социальной
помощи которым гарантировано законами и другими нормативно-
правовыми актами и которые эту помощь не получают ввиду отсутствия
средств, между тем выплаты вкладчикам ППБФ, не имеющим никаких
гарантий от субъекта РФ, включены в расходную часть бюджета.
Ссылка в кассационной жалобе на ст. 31 Бюджетного кодекса РФ,
является несостоятельной.
Закрепленный в данной статье принцип самостоятельности бюджетов
означает право органов государственной власти действительно
самостоятельно, однако в соответствии с требованиями,
содержащимися в БК РФ, определять направления расходования средств
соответствующих бюджетов.
Данная статья БК РФ подлежит применению с учетом других его
норм, в частности, содержащихся в ст. ст. 6, 8, 69, 86 БК РФ, на
что и указано правильно в решении суда.
Соглашаясь с решением, Судебная коллегия исходит также из того,
что Законодательное Собрание Приморского края не принимало
отдельных нормативных актов, не вводило отдельную статью в законе
о краевом бюджете, где было бы провозглашено о социальных
гарантиях вкладчиков, а лишь утвердило отдельной строкой указанные
выше выплаты в приложении N 1 к закону о краевом бюджете.
Следовательно, субъект Российской Федерации не давал никаких
гарантий по возврату вкладов, данные выплаты определены
произвольно, по показателям, не основанным на законе. В
законодательстве Приморского края отсутствует нормативный акт,
который устанавливал бы правовые и организационные основы оказания
социальной помощи населению края в виде выплат денежных средств
вкладчикам вообще и вкладчикам ППБФ в частности. Не определены
конкретные получатели (имеется в виду социальный статус, относятся
ли они к малоимущим, одиноко проживающим гражданам и т.д.),
порядок назначения, размер и порядок расчета данного вида
социальной помощи. То есть эти показатели фактически определены
произвольно. Выплата сумм лицам, не нуждающимся в социальной
помощи, необоснованно определена Законодательным Собранием, как
обеспечение социальной помощи населению.
Не могут повлечь отмену решения суда, как не соответствующие
законодательству и не имеющие правового значения и доводы
Законодательного Собрания Приморского края о подготовке и принятии
им краевой целевой программы "Распределение средств, заложенных в
краевом бюджете на 2003 год для компенсации вкладчикам Приморского
продовольственного благотворительного фонда".
Кроме того, в соответствии со ст. 57 Закона Приморского края "О
бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Приморском крае"
проекты краевых целевых программ, намеченных к финансированию за
счет средств краевого бюджета, должны быть представлены в
Законодательное Собрание одновременно с проектом закона о краевом
бюджете на очередной год. Иной порядок внесения на рассмотрение
Законодательного Собрания данных краевых целевых программ законом
не предусмотрен. Указанная выше краевая целевая программа
своевременно представлена не была и Законом Приморского края "О
краевом бюджете на 2003 год" не была утверждена.
Согласно ст. 48 Закона Приморского края "О бюджетном устройстве
и бюджетном процессе в Приморском крае" составление проекта
краевого бюджета - исключительная прерогатива администрации края.
Разработка краевых целевых программ не относится к бюджетным
полномочиям Законодательного Собрания, установленным ст. 43
данного закона. Однако эта программа была разработана одним из
комитетов Законодательного Собрания Приморского края и им же была
внесена на утверждение депутатов.
С учетом указанных выше обстоятельств, не свидетельствуют о
незаконности решения суда и другие доводы кассационной жалобы,
которые проверялись судом и получили правильную оценку в решении
суда.
Нарушений норм материального и процессуального права, в том
числе и тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе,
которые бы привели или могли привести к неправильному рассмотрению
дела, судом не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 360, 361, 366 ГПК РФ, Судебная коллегия
по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
Решение Приморского краевого суда от 9 сентября 2003 г.
оставить без изменения, а кассационную жалобу Законодательного
Собрания Приморского края - без удовлетворения.
Председательствующий судья
М.Н.ЛАВРЕНТЬЕВА
|
