ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 12 августа 2005 года
Приморский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Саломатиной Л.А.,
с участием прокурора Ровенко П.А.,
при секретаре Михалеве И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению первого заместителя прокурора Приморского края о
признании пункта 3 статьи 2 Закона Приморского края "О
предоставлении недр для разработки месторождений полезных
ископаемых на территории Приморского края" от 11 мая 2005 года N
247-КЗ противоречащим закону и недействующим со дня вступления в
законную силу решения суда
установил:
11 мая 2005 года Законодательным Собранием Приморского края
принят Закон Приморского края "О предоставлении недр для
разработки месторождений полезных ископаемых на территории
Приморского края" N 247-КЗ, который был опубликован в газете "Утро
России" N 712 14 мая 2005 года.
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 этого Закона полномочия по
предоставлению лицензий на разработку месторождений
общераспространенных полезных ископаемых в Приморском крае
возложены на уполномоченный орган исполнительной власти
Приморского края.
Прокурор считает, что данное положение Закона Приморского края
противоречит действующему федеральному законодательству, так как
согласно ст. ст. 60 и 71 действующего в настоящее время Закона
Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской
Федерации" от 6 июля 1991 года N 1550-1 районные и городские
администрации осуществляют в соответствии с действующим
законодательством управление и контроль в области использования
недр и полезных ископаемых, расположенных на территориях
соответствующих районов и городов. Статьей 5 Закона Российской
Федерации "О недрах" от 21 февраля 1992 года N 2395-1 (в редакции
Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ)
предусмотрено, что органы местного самоуправления предоставляют в
соответствии с установленным порядком разрешения на разработку
месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на
строительство подземных сооружений местного значения. Кроме того,
к полномочиям органов местного самоуправления в сфере
регулирования отношений недропользования отнесено осуществление
контроля за использованием и охраной недр при добыче
общераспространенных полезных ископаемых, а также при
строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей
полезных ископаемых. Прокурор полагает, что термин "разрешение" на
осуществление определенного вида деятельности и термин "лицензия"
являются тождественными.
В соответствии с частью 6 статьи 16 Закона Российской Федерации
"О недрах" порядок оформления, государственной регистрации и
выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими
месторождения общераспространенных полезных ископаемых,
устанавливается органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
Таким образом, при принятии Закона Приморского края "О
предоставлении недр для разработки месторождений полезных
ископаемых на территории Приморского края" N 247-КЗ
Законодательное Собрание Приморского края как представительный
орган государственной власти Приморского края должно было наделить
органы местного самоуправления Приморского края функциями
предоставления соискателям разрешений (лицензий) на разработку
общераспространенных полезных ископаемых. Однако, в нарушение
вышеуказанного федерального законодательства пункт 3 статьи 2
Закона Приморского края "О предоставлении недр для разработки
месторождений полезных ископаемых на территории Приморского края"
N 247-КЗ определил в качестве единственного органа на территории
края, предоставляющего соискателям лицензии на разработку
общераспространенных полезных ископаемых, уполномоченный орган
исполнительной власти Приморского края.
Согласно пункта 1 части 3 статьи 16 Закона Российской Федерации
"О недрах" органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации обеспечивают функционирование государственной системы
лицензирования пользования недр лишь в тех случаях, когда
распоряжение участками недр относится к компетенции субъектов
Российской Федерации. В то же время статьей 5 Закона Российской
Федерации "О недрах" предоставление соискателям разрешений
(лицензий) на разработку месторождений общераспространенных
полезных ископаемых отнесено к полномочиям органов местного
самоуправления.
Так как в соответствии с п. 1 статьи 3 Федерального закона
Российской Федерации "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6
октября 1999 года N 184-ФЗ законы и иные нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным
законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и
предметам совместного ведения, а оспариваемый пункт статьи 2
Закона Приморского края "О предоставлении недр для разработки
месторождений полезных ископаемых на территории Приморского края"
N 247-КЗ противоречит действующему законодательству, просит
признать его недействующим со дня вступления решения суда в
законную силу.
В судебном заседании прокурор на требованиях настаивал в полном
объеме.
Представитель Законодательного Собрания Приморского края в
судебном заседании требования не признал, просил в удовлетворении
заявления прокурора отказать. Указал, что в соответствии со ст. 56
Федерального закона Российской Федерации от 28.08.1995 N 154-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", регулирующей применение отдельных положений
Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской
Федерации", установлено, что статьи 49 - 76 указанного Закона
(включая нормы Закона, на которые ссылается прокурор в обоснование
своих требований) применяются в части, не противоречащей
Конституции Российской Федерации и Федеральному закону "Об общих
принципах организации местного самоуправления". Статьей 6 данного
Федерального закона определены предметы ведения местного
самоуправления, и к вопросам местного значения отнесено, в том
числе, регулирование использования водных объектов местного
значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых,
а также недр для строительства подземных сооружений местного
значения.
Однако статьей 42 Закона Российской Федерации "О недрах"
определено, что сумма сбора за участие в конкурсе (аукционе) по
участкам недр, содержащим месторождения общераспространенных
полезных ископаемых, или участками недр местного значения
поступают в доход бюджетов субъектов Российской Федерации,
регулирующих процесс пользования недрами на указанных участках.
Считает, что специальным законом, регулирующим весь процесс
недропользования в Российской Федерации, прямо предусмотрено, что
регулирование процесса пользования общераспространенными полезными
ископаемыми относится к полномочиям субъектов Российской
Федерации.
Кроме того, полагает, что Федеральным законом от 6 октября 2003
года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрено вообще
никаких полномочий органов местного самоуправления всех уровней в
области недропользования.
Также считает, что термины "разрешение" и "лицензия" не
являются тождественными. Статья 5 Закона Российской Федерации "О
недрах" имеет иной смысл, в отличие от толкования ее прокурором,
эта норма подлежит применению в совокупности с другими положениями
названного Закона. Так статьей 11 указанного Закона однозначно
установлено, что предоставление недр в пользование оформляется
специальным государственным разрешением в виде лицензии. Считает,
что в статье 5 Закона Российской Федерации "О недрах" содержится
оговорка, что разрешения органами местного самоуправления могут
выдаваться в установленном порядке. Федеральным законодательством
такой порядок не установлен. А порядок, установленный субъектами
Российской Федерации, должен соответствовать Закону Российской
Федерации "О недрах", в котором кроме статьи 5 более нигде не
применяется термин "разрешение" в части предоставления недр в
пользование органами местного самоуправления.
Считает неправильным вывод прокурора о том, что в соответствии
со статьей 16 Закона Российской Федерации "О недрах" органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в отношении
участков недр, находящихся на их территории, обеспечивают
функционирование государственной системы лицензирования
пользования лишь теми участками недр, распоряжение которыми
относится к компетенции субъектов Российской Федерации, а
месторождения общераспространенных полезных ископаемых к ним не
относится.
В то же время частью шестой вышеуказанного Закона установлено,
что порядок оформления, государственной регистрации и выдачи
лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения
общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр
местного значения, а также участками недр местного значения,
используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых,
устанавливается органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. Полагает, что к полномочиям субъектов
Российской Федерации Законом Российской Федерации "О недрах" и
отнесено правовое регулирование отношений по предоставлению недр
для разработки месторождений общераспространенных полезных
ископаемых, никаких иных полномочий в отношении других видов недр
субъекты Российской Федерации не имеют.
Полагает, что оспариваемый пункт 3 статьи 2 Закона Приморского
края N 247-КЗ не противоречит федеральному законодательству.
Изучив доводы сторон, исследовав материалы дела, суд приходит к
выводу, что заявленные прокурором требования подлежат
удовлетворению по следующим основаниям.
11 мая 2005 года Законодательным Собранием Приморского края
принят Закон Приморского края "О предоставлении недр для
разработки месторождений полезных ископаемых на территории
Приморского края" N 247-КЗ, который был опубликован в официальном
органе - газете "Утро России" N 712 14 мая 2005 года.
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 этого Закона полномочия по
предоставлению лицензий на разработку месторождений
общераспространенных полезных ископаемых в Приморском крае
возложены на уполномоченный орган исполнительной власти
Приморского края.
Указанный пункт противоречит требованиям федерального
законодательства.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 6 Федерального
закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ в ведении
муниципальных образований находятся вопросы регулирования
использования месторождений общераспространенных полезных
ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений.
Согласно ч. 3 ст. 1.1 Закона Российской Федерации "О недрах" от
21 февраля 1992 года N 2395-1 органы местного самоуправления
вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в
пределах предоставленных им действующим законодательством
полномочий.
Так статьей 5 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21
февраля 1992 года N 2395-1 (в редакции Федерального закона от 22
августа 2004 года N 122-ФЗ) к полномочиям органов местного
самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования
отнесены: ... предоставление в соответствии с установленным
порядком разрешений на разработку месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство
подземных сооружений местного значения; приостановление работ,
связанных с пользованием недрами, на земельных участках в случае
нарушения положений статьи 18 Закона (в том числе при нарушении
юридическими лицами и гражданами порядка пользования недрами в
целях добычи общераспространенных полезных ископаемых); контроль
за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных
полезных ископаемых, а также при строительстве подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Согласно статьям 60 и 71, действующего в настоящее время Закона
Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской
Федерации" от 6 июля 1991 года N 1550-1 районные и городские
администрации осуществляют в соответствии с действующим
законодательством управление и контроль в области использования
недр и полезных ископаемых, расположенных на территориях
соответствующих районов и городов.
Таким образом, федеральным законом к полномочиям органов
местного самоуправления в сфере регулирования отношений
недропользования отнесено предоставление разрешений на разработку
общераспространенных полезных ископаемых, осуществление контроля
за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных
полезных ископаемых, а также при строительстве подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Определив в пункте 3 статьи 2 Закона Приморского края "О
предоставлении недр для разработки месторождений полезных
ископаемых на территории Приморского края" N 247-КЗ в качестве
органа, предоставляющего лицензию на разработку
общераспространенных полезных ископаемых, исключительно орган
исполнительной власти Приморского края, Законодательное Собрание
Приморского края фактически в нарушение требований части 3 статьи
1.1, статьи 5 Закона Российской Федерации "О недрах" ограничило
полномочия местного самоуправления Приморского края в сфере
недропользования, в настоящее время органы местного самоуправления
лишились контрольных полномочий и полномочий по приостановлению
работ, связанных с использованием недр для разработки
общераспространенных полезных ископаемых, поскольку в соответствии
с оспариваемой нормой единственным лицензирующим органом является
уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края,
который вправе проводить проверки деятельности лицензиатов и
приостанавливать их деятельность.
Ссылка представителя Законодательного Собрания Приморского края
на то, что согласно части 6 статьи 16 Закона Российской Федерации
"О недрах" порядок оформления государственной регистрации и выдачи
лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения
общераспространенных полезных ископаемых, устанавливается органами
государственной власти субъекта Российской Федерации, является
обоснованной. Однако, при установлении такого порядка, в
частности, путем принятия Закона Приморского края "О
предоставлении недр для разработки месторождений полезных
ископаемых на территории Приморского края", законодатель субъекта
должен был учитывать вышеназванные полномочия органов местного
самоуправления, определенные статьей 5 Закона РФ "О недрах".
Суд признает обоснованной ссылку прокурора на тот факт, что
согласно пункту 1 статьи 16 Закона Российской Федерации "О недрах"
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны
обеспечивать функционирование государственной системы
лицензирования пользования недр лишь в тех случаях, когда
распоряжение участками недр относится к компетенции субъектов
Российской Федерации. Однако статья 4 Закона Российской Федерации
"О недрах" не относит к полномочиям органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений
недропользования предоставление гражданам и юридическим лицам
разрешений (лицензий) на разработку месторождений
общераспространенных полезных ископаемых. Статьей 5 Закона
Российской Федерации "О недрах" предоставление соискателям
разрешений на разработку данных полезных ископаемых отнесено к
полномочиям органов местного самоуправления.
В соответствии с п. 7 статьи 10.1 Закона Российской Федерации
"О недрах" основаниями возникновения права пользования участками
недр является решение уполномоченного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации в соответствии с
законодательством субъекта Российской Федерации о предоставлении
права пользования участками недр, содержащими месторождения
общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр
местного значения, а также участками недр местного значения,
используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных
сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Однако
данная статья не наделяет орган государственной власти субъекта
Российской Федерации полномочиями по предоставлению разрешений
(лицензий) на разработку месторождений общераспространенных
полезных ископаемых. В данном случае понятия "разрешение на
разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых"
и "решение о предоставлении права пользования участками недр" не
являются тождественными. Так согласно статьи 10.1 Закона
Российской Федерации "О недрах" функциями по принятию решений о
предоставлении права пользования участками недр на федеральном
уровне наделены Правительство Российской Федерации, а также
различные конкурсные и аукционные комиссии, которые не являются
лицензирующими органами (согласно Постановления Правительства
Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 293 федеральным
лицензирующим органом в области недропользования является
Федеральное Агентство по недропользованию, которое производит
выдачу лицензий на пользование недрами). Доводы прокурора в этой
части суд признает обоснованными.
То обстоятельство, что статьей 42 Закона Российской Федерации
"О недрах" предусмотрено, что сумма сбора за участие в конкурсе
(аукционе) по участкам недр, содержащим месторождения
общераспространенных полезных ископаемых, или участкам недр
местного значения поступает в доход бюджетов субъектов Российской
Федерации, регулирующих процесс пользования недрами на указанных
участках, не может повлечь за собой ограничение установленных
законом прав органов местного самоуправления в области
недропользования.
При таких обстоятельствах требования прокурора подлежат
удовлетворению.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 191 - 198 ГПК
РФ, суд
решил:
Удовлетворить заявление первого заместителя прокурора
Приморского края. Признать пункт 3 статьи 2 Закона Приморского
края "О предоставлении недр для разработки месторождений полезных
ископаемых на территории Приморского края" от 11 мая 2005 года N
247-КЗ противоречащим закону и недействующим со дня вступления в
законную силу решения суда. Обязать Законодательное Собрание
Приморского края опубликовать сообщение о решении суда в газете
"Утро России".
Решение суда может быть обжаловано в Верховный суд Российской
Федерации в течение 10 дней со дня изготовления мотивированной
части решения.
|
